【理响泉城· 理上网来】新旧动能转换视角下的营商环境优化路径

　　编者按 营商环境，被称为经济持续健康发展的“阳光、空气和水”，其对于经济的基础性孕育作用不言而喻，目前更是作为城市核心竞争力之一备受推崇。近年来，济南市出台了一系列利企便民的改革措施，连续两年获得全省营商环境评价第1名，在刚刚公布的2020年中国营商环境评价中更是入围“全国前十”，创下营商环境水平的历史新高。那么，站在新的城市发展起点上，济南市营商环境优化的持续发力点在哪里?应该如何拓宽思维寻求更深层次的政府服务创新?几位专家对此从不同角度进行了深入思考。

　　新旧动能转换视角下的营商环境优化路径

　　□姜 珲

　　大力推动新旧动能转换是落实中央和省重大决策部署的必然要求，是贯彻新发展理念的必然选择，更是实现济南市高质量发展的迫切需要。当前，济南正处在加快新旧动能转换、实现高质量发展的关键期、机遇期、黄金期。济南市要抢抓新旧动能转换的机遇实现高质量发展，必须进一步优化营商环境，为新旧动能转换保驾护航。

　　■加大特色园区建设力度，为优化营商环境提供硬件支撑

　　建议济南市坚持空间布局与功能定位相统一，以科学规划引领特色园区发展的原则，以建设专业园区为载体，以新旧动能转换起步区为龙头，加快培育优势特色产业集群，按照“产城融合、园城一体、宜居宜业”的思路，制定园区发展规划，强化每个开发园区的功能分区、产业布局、服务配套与环境保障。构建“龙头企业——产业链——特色园区——区域性品牌”产业集群发展新模式，加快形成特色鲜明、错位发展、相互支撑的新旧动能转换空间格局。

　　一是立足转型发展的实际，在园区建设规划思路上树立“大济南”一盘棋的总思路，突出“一先三区两高地”的核心支撑，将济南市现有开发园区建设发展纳入城市总体规划，进一步明确各开发园区在济南市的产业定位及发展方向，做到园区规划与经济社会发展、土地利用、城乡规划相衔接，做到各园区之间既能错位发展，又能有效衔接，既注重园区的自我发展自我壮大，又能实现各园区间相互支撑联动发展。

　　二是坚持以精准招商推动特色园区发展，围绕“聚焦前沿技术，引领产业变革”，结合济南市提出的塑造大数据产业优势、打造智能制造产业高地、巩固量子科技先发优势、布局新能源新材料产业、推进生物产业创新发展五大目标，不断加大招商引资力度，吸引更多的优质资源向特色园区集聚，推动园区从企业集聚向特色产业集聚转变。

　　三是坚持以科技创新驱动特色园区发展，既要加快培育创新主体，又要综合运用政策、金融等手段，鼓励园区企业加大研发投入，支持企业与高校、科研机构开展合作，切实增强企业自主创新能力。坚持聚集技术、资本等创新要素，积极搭建创新平台，加快园区科技平台建设，着力提升园区的发展质量和效益。

　　■加大“双招双引”力度，为优化营商环境提供资金支撑

　　当前通过要素投入增强经济动能的空间仍然很大，经济增长还是要依靠质高量大的投资才能实现，这其中就要发挥好投资的关键作用，要积极采取有力措施解决好“投什么”“谁来投”“怎么投”的问题，引导投资方向，提高投资效率，做到精准有效的投资，从而实现培育新动能，推动我市产业转型升级。

　　一是发挥重大载体招引作用。依托济南新旧动能转换起步区、山东自贸试验区济南片区、济南国际金融城等高端载体开展“双招双引”，加快中日、中意、中德和济南国际招商产业园等国际产业园建设，引进一批重大项目和顶尖人才资源。

　　二是创新招引方式方法。围绕十大千亿产业，打造专业招商队伍，开展国际化、专业化“双招双引”。

　　三是优化创新创业环境，培养集聚高端人才。加大人才引进和培育力度，将人才队伍建设摆在优先发展位置，提高服务保障水平。加大政府对高等职业教育的投入，通过各种政策扶持，引导社会各界对高职教育的投入，促进优化职业教育资源，构建更加实用、更加国际化的人才培养体制机制。优化创新创业环境，同时加快国际学校、国际医学中心、外国专家公寓的建设，着力打造人才集聚发展的高地。

　　■加大新动能培育力度，为优化营商环境提供产业支撑

　　实体经济的发展，要靠企业来实现。创新型企业是创新发展的基本主体，新技术是创新发展的核心内容，而新制度是创新发展的内在动力。因此，要抓住当前产业结构调整的有利机遇，研究产业发展的新趋势新特点，完善和出台支持新兴产业发展的优惠政策，扶持一批新业态骨干企业做强做大，加快培育若干有济南优势的新业态产业集群，促进产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化，形成促进济南市经济持续健康发展、产业转型升级的新动力。

　　一是强化互联网对产业转型升级的引领、融合、创新驱动作用，加速产业价值链体系重构，加快推进济南新旧动能转换。二是以新的扶持方式和体制机制培育壮大新动能。围绕济南市大力发展的量子科技、超级计算、机器人等十大高端产业和区块链、先进电磁驱动、空天装备等十大前沿产业的发展特点和实际需要，制定既接轨国际又适合国情的特殊政策和专项管理办法。另一方面要加快完善知识产权保护与运用、科技成果转化等普适性的政策体系，建立健全适应新经济知识智力密集特征的制度生态，为培育高质量发展新动能保驾护航。

　　■加大“一次办成”力度，为优化营商环境提供效率支撑

　　2018年,济南市紧盯痛点、难点、堵点，以前所未有的力度推进“一次办成”改革，全力深化“一次办成”改革，推出1165项“零跑腿、只跑一次、你不用跑我来跑”事项清单，营商环境发生显著提升。2019年5月15日,《2019中国城市营商环境指数评价报告》发布，在二线城市营商环境指数排名中，济南居全国第二。2020年济南市获评“中国国际化营商环境建设标杆城市”。下一步，济南市要继续瞄准最短时间、最简程序、最优服务，打造国际化、法治化、便捷化的一流营商环境。

　　一是深化流程再造，激发创新活力，扩大“在泉城·全办成”品牌影响力。要大力推进关联事项整合，实现并联审批，推出面向企业法人的主题式“一件事”事项清单，通过流程再造，精简材料、简化环节、压缩时限，实现“一件事一次性告知”，推行“一件事”一体化办理，提升企业群众办事便利度、满意度。进一步压减行政权力，进一步压缩部门内部事务决策执行层级，提高跨部门事项一次性办结水平，依法取消市级层面设定的行政许可，将市级行政许可事项调整为由县级实施，推进审批权限扁平化。二是提升“一网通办”服务的能力，推动行政效能迭代升级。提升政务数据共享应用水平，除需经本级政府批准的事项外，实现依申请政务服务事项100%网上可办。此外，以政务数据“聚、通、用”为主线，提升政务数据共享应用水平，推进业务办理环节电子证照签发，推广电子营业执照、电子印章、电子签名在政务服务领域实现跨区域、跨部门共享互认应用。三是大力推进“互联网+”，创新政务服务方式，建设完善数据共享交换平台。同时，利用客户端等多渠道多形式便民服务平台，实施批文证照快递送达，进一步便民利企。针对群众反映办事难、办事繁等问题，以群众关切为导向，规范精简模糊要件，取消简化重复环节，明确细化时间节点，变“群众跑腿”为“信息跑路”、变“群众来回跑”为“部门协同办”，实现政府“瘦身”和群众“减负”，真正做到办事流程最优、效率大幅提升。四是强化服务能力和作风建设，加快社会信用体系建设，建立健全服务规则。通过群众评价、绩效考核、第三方评估等方式，强化部门作风转变，为优化营商环境提供有力保障。(作者系中共济南市委党校经济学教研部副主任、教授)

　　营商环境优化始于人才优化

　　□陈 健

　　济南市2021年政府工作报告提出“要大力发展工业设计，推动先进制造业和现代服务业深度融合发展”。政府层面注重生产性服务业，尤其是高端生产性服务业，令人振奋。以园区为例，它可以通过工业设计来推动科技成果实现产品化和商品化的转换，从而推动实体经济的发展。目前，济南市提出大力发展高端智能化产业、数字产业、互联网经济等等，这些都和实体制造业密不可分，这让我们看到了济南市从整个产业链角度去完链、强链和补链的信心，这对未来的产业发展，包括科技成果、科技产业的发展奠定了坚实的基础。

　　从这方面来看，济南市在整个营商环境的构建和优化方面已经不只是从日常工作以及行政体制方面进行优化提升，其实更是在提升创业和产业的基础环境。

　　营商环境优化要深入到企业内部

　　济南的营商环境，最近几年在流程再造上已经提升了很多。我作为园区的产业运营公司负责人，同时还受政府委托服务园区企业，如今再次提到流程再造，我认为更要关注他们的核心诉求。不能只停留在“笑脸相迎”“一次办成”这个层面了，而是要从宏观方面制定产业发展政策、鼓励优惠政策等等，从而使其更有效地贯穿到目标对象和目标产业集群中去。地方政府现在更需要深入到企业内部去，主动向企业靠拢。一方面，根据不同领域、不同产业发展的脉络、路径、基础、需求，做到“一企一策”“一事一策”;另一方面，除了主动向企业靠拢外，还要提升服务的专业化。不同的行业和领域，对于营商环境的要求和需求其实是不一样的。以工业设计和创新设计服务的领域为例，因为它和终端、一线的制造是紧密相连的，它对于人才的诉求和标准，就不能够单纯以学历来衡量，要考虑它的特殊性。

　　产业环境是“留人”的根本保障

　　打造营商环境，就要聚焦人才服务保障工作，要因地制宜，根据具体的领域和行业的特性和特征，有针对性地制定更积极、更开放、更有效的人才政策。还是以我们工业设计产业园区为例，从始至终，我们一直面临的一个挑战，就是要挖掘、吸引并留住工业设计人才。目前，这个领域绝大部分的优势资源和优势人才依然是集聚在北上广深等大城市。对此，我个人建议可以参考重庆、广东的做法，制定省级职业资格评价体系，制定相关的人才吸引政策、职业资格、人才评价制度。

　　近期，济南市面向全球举办的人才“双创大赛”，吸引了很多科技人才到济南创业。对于这类创业者来说，只满足生活条件是远远不够的。如果从产业角度，能够为新兴产业的发展和建设，能够在产业环境上营造出一个更好的土壤，才是“引得来”“留得住”的根本保障。

　　数字赋能营商环境要因企业而定

　　现在很多地方提出了新概念，“数字赋能”“不见面”“无纸化”等成为营商环境优化的新引擎。这样确实可以通过不见面减少人为干扰，提高办事效率，但凡事也要一分为二地去看。要因企业而定，根据不同企业的个性化需求，面对面做必要的沟通，有针对性地提供个性化服务。比如，工业设计一方面是设计服务的供应方，一方面是设计服务的需求方，这就必须要有一个专业化、面对面、实地的调查、研究、沟通，才能够达成有效服务。所以，我个人认为，根据企业需求，应当把原本繁冗、复杂，容易受人为主观因素干扰的环节，通过数字化变得更简单、更直接。同时，面对不同领域和不同行业，也需要进一步的专业化对接和专业化服务。(作者系济南国际创新设计产业园运营方负责人)

　　深化跨部门协同助力营商环境再升级

　　□石 磊

　　今年，市委市政府出台《济南市进一步改善营商环境十条措施》等多项重磅政策深入推进营商环境改革。在我们欣喜于众多营商惠民政策出台的同时，也需要更加关注政府内部治理的升级优化是否能够跟上政策的步伐，尤其是多年来制约整体政府建设的跨部门协同问题。

　　随着信息化社会的到来，政府等公共服务机构所面对的事务处置对象的“跨部门”特征日益明显，政府内部处理复杂性事务中产生的部门间的协调问题由此显现。这类问题在我市的营商环境建设中长期存在，比如多年来我们存在的区域协同问题。城市内部各区县之间存在招商引资互抢资源、主导产业培育同质化竞争、区域交界管理空白等“各自为战”“自说自话”的情况，竞争多于协作。如果没有战略性长期规划指引，以及科学完善的协同机制，则无法将各类资源要素配置到最佳状态，难以形成全域发展的整体合力。再比如我市的信息共享尚未完全实现，“一网通办”能力亟待提升。审批部门之间信息互联互认程度较低，部分部门以“上级未授权”和“信息安全”为由，拒接本部门自建业务系统接入政务服务系统，“信息壁垒”和“信息孤岛”现象仍然存在，不利于“一网通办”和联合监管机制的建立。

　　要突破上述政府治理碎片化必须深化“整体政府”理念下的跨部门协同机制建设。现代信息化社会是复杂社会、风险社会的集合体，面对复杂问题的对应之策就是协同治理。营商环境的打造就是一个典型的复杂系统性治理问题，政府各级各部门必须合力应对。通过建立跨部门协同机制，为投资者创造最佳服务环境，形成济南市的投资环境优势。为此，我市需要在建立政府协同治理机制上重点做好以下几方面工作。

　　一是建立跨部门协同法律制度。现代社会大量问题的治理需要数个政府部门的协调，但跨部门协调失灵时常发生。营商环境中的大量问题涉及多个部门，因此，各级行政机构和部门在现有体制下的职责重叠和空当处就需要协调。通过地方立法，在政府内部建立协同机制，以法律形式明确协同机制中的牵头主体、配合主体、协同程序、责任承担等，这就将成熟的临时性机制法治化，变为长效机制，为避免扯皮推诿奠定了制度基础。

　　二是建立跨部门协同决策机制。共识是协同的前提基础，只有在各部门之间达成一致，才能形成决策。同时，一旦形成决策，各部门就必须严格执行。比如关于各类企业登记注册年审的查验文件，如果是一个部门已经查验合格了，只要不涉及不同内容的查验，则此后部门都无需再查验这一项目。这就避免了重复查验的“扰企”。决策协同是协同机制的重要内容。

　　三是建立跨部门利益协同机制。部门协同动力匮乏的根本原因是部门利益在作怪。在承认部门合理利益范围的前提下，各部门之间展开利益协调是实现部门协同治理的重要基础。比如在资源有限的约束下，配合牵头部门的工作难免耽搁本部门工作，甚至造成资金上的损失，如何平衡配合部门的利益损失是调动部门协同动力的关键。

　　四是建立行政执行的联动机制。在统一明确的协同决策下，各部门之间的协同执行机制就是实现长效治理的关键。不管是执法的联动机制，还是公共服务提供的联动机制，在具体落实决策的过程中，需要精细化管理。精细化管理就是将目标细化、标准细化、任务分解、流程细化、量化考核，实施精确控制，把管理的对象量化为数字、程序、责任，使每一项工作都看得见、摸得着、说得准。

　　五是建立信息沟通共享机制。信息的互通和共享是协同机制建立的前提。目前的电子政务建设受制于某些传统的条条框框，没有在政府整体的信息系统中体现出治理主题的协调沟通，还无法实现真正的通办。比如政府审批部门之间信息互联互认，如果能够实现信息共享，则在标准认同的前提下，可以大幅压缩企业跑腿的次数和提交文件的环节。今后完善信息建设需要整合各部门的信息，研究信息开放问题，形成治理主题下的信息共享，利用现代信息技术实现各部门信息协同。这需要政府的顶层设计，实现基础信息系统的对接，在部门协同机制下，实现信息共享，消除“信息孤岛”。

　　六是制定协同治理事项绩效评估制度。激励和问责缺失是部门协同失灵的重要原因，这一制度旨在完善现有评估体系，强化激励和问责。在科层体制下，行政机关具有“惰性”，协同动力不足是常态。绩效评估制度的建立将有效改变这一状况。在立法建立协同机制下，对于协同事项事后进行评估，让参与部门或个人能够得到与其贡献一致的协同利益，可以是绩效考核上的加分，可以是职业荣誉，也可以是物质奖励，“让实干者得实惠”;对评估绩效不合格的参与部门或个人给以相应问责，在问责中要建立合理的责任分担机制。责任共享是协同动力机制建立的基础之一。

　　(作者单位：中共济南市委党校公共管理教研部)