济南明晰81项责任破题规范“属地管理” 乡呼县应上下联动开辟基层治理新路径

　　姚家街道通过区级平台呼叫区级职能部门现场解决问题。

　　济微路社区道路整体提升现场制定整改方案。

市委编办召开规范“属地管理”工作推进会。

　　明晰县乡职责、规范“属地管理”是推进基层治理体系和治理能力现代化的具体要求，也是贯彻落实党中央、国务院为基层减负决策部署的实际行动，为基层松绑减负、激发干事创业活力的一项重要任务。济南市委编办围绕“编清单、严准入，促协作、强管理，建机制、优考核”全流程，学习借鉴北京“街乡吹哨、部门报到”改革经验，紧密结合济南实际，以推进基层治理体制机制创新为导向，通过“编制清单、细化流程、建立机制”，在明晰县乡职责、规范“属地管理”上进行了积极有效的探索。2019年9月底，我市全部完成省委、省政府部署的明晰县乡职责、规范“属地管理”工作任务。

　　规范“属地管理”事关基层松绑减负，事关基层干部干事创业。我市按照“编清单、严准入，促协作、强管理，建机制、优考核”思路，力破“属地管理”马甲下的形式主义和官僚主义，走在全省前列。

　　“属地管理”作为行政管理的一种有效方式，目的是把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态，在明确上下级、条块间责任，推动共有工作落实方面发挥了积极作用。但在一些地方，萌生了上级部门简单以“属地管理”名义把责任向下级部门层层转移、搞“降格落实”“悬空落实”的问题。

　　“上边千条线，下边一根针”“上面千把锤，下面一根钉”“上面千把刀，下面一张板”……这些来自镇街干部生动的比喻，道出了基层不堪重负、疲于应付的现状。部分县直部门以“属地管理”为由，将众多涉及企业群众切身利益问题转移到镇街，自身反而成了“文件中转站”“裁判员”，甚至只下放责任，而不下放权力、资金，造成镇街不堪重负，有时甚至喘不过气来。

　　“有的部门借机将一些职责范围内的、风险大的、棘手的工作下放到基层;有的部门刻意规避‘谁主管、谁负责’原则，单方面强调属地管理，而不提及权责对等;有的部门更‘高明’，利用成立领导小组的方式，将自身责任主体变为‘督查主体’，一出问题，就可以顺理成章、理所当然地追究属地责任。属地管理原则的滥用，既增加了基层工作负担，也伤害了基层工作积极性，更是影响到政府的执行力。”市委编办相关负责人介绍，在实际调研过程中发现，让属地管理变成什么都可往里装的“箩筐”，动辄以“属地管理”名义“甩锅”加压，让基层苦不堪言的同时，也滋长了上级部门不敢担当的“甩手掌柜”心态和懒政惰政思维。

　　从2019年6月开始，市委编办认真贯彻落实党中央、国务院关于为基层减负的决策部署，省委、省政府关于明晰县乡职责、规范“属地管理”的若干意见，市委、市政府关于“在泉城、全办成”流程再造的实施方案，按照“编清单、严准入，促协作、强管理，建机制、优考核”思路，扎实开展明晰县乡职责、规范“属地管理”工作。2019年7月16日，省委常委、市委书记王忠林作出批示，强调明晰县乡责任、规范“属地管理”，是省委、省政府部署的一项重要工作，务必高度重视、抓好落实，要求各级各部门抓紧摆上议事日程，认真组织实施，确保高质量完成工作任务，切实为基层松绑减负，激励干部干事创业。

　　按照市委主要领导指示精神，市委编办迅速行动，制定了《济南市规范“属地管理”工作方案》，逐项列出工作任务，明确时间节点和具体要求。组建工作专班，采取“周调度、月总结”方式及时了解基层落实情况，于2019年7月19日、9月6日两次召集区县党委编办主任召开工作推进会，强力推进规范“属地管理”工作。

　　槐荫区委书记国承彦说：“规范‘属地管理’工作杜绝了职能部门成为‘千条线’、街道却是‘一根针’现象，切实做到了为基层松绑减负。”历下区大明湖街道党工委书记吴强深有感触地说：“我们不怕干活、不怕流汗，但就怕干得越多问题越多，流汗又流泪。上级的规范‘属地管理’工作很好，为我们解决了大问题。”

　　以一张多领域、全覆盖的事项责任清单，精准明晰县乡主体责任和配合责任，理顺属地管理与职责范围的关系，确保“属地管理”重回本意。

　　很多基层干部认为，造成“属地管理”乱用、滥用的根本原因，是镇街之间共同事项的职责边界不清晰，主体责任和配合责任不明确。法律法规规章明确了部分事项在两级的职责分工，但有的过于笼统，执行起来难以把握，缺乏一个科学、清晰、可衡量的“度”。因此，破解“属地管理”之惑，就必须在理顺属地管理与职责范围的基础上，进一步厘清权力与责任的边界。

　　我市着力以法律法规规章为依据，坚持目标引领和问题导向，按照应纳尽纳、内容及涵盖领域尽可能全面的原则，将系统梳理职责不清事项、编制属地管理事项清单作为首要解决的任务，为界定清楚区县镇街主体责任和配合责任，提供县镇履职、监管和问责依据打下基础。特别是商河县委编办按照体现商河特色、坚持问题导向、严把准入关口的原则，对镇街和县直相关部门提报的103项事项，组织精干力量，以法律法规作为依据，逐项进行细致审核。对于有明确法律法规依据的，从其规定直接纳入清单;对法律法规未严格明确主体责任和配合责任的，本着最大程度为基层减负的原则，明确县直部门为主体责任，镇街为配合责任。

　　在省指导目录51项事项的基础上，我市坚持多领域、全覆盖，力求做到应纳尽纳、最大限度解决基层问题，对市直部门、各区县要求增加的81项事项，集中审核并广泛征求市级领导、市直部门、区县和镇街意见后，采纳30项，列入《济南市县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单》。与省指导目录相比，我市增加4个领域、30项重点工作，并逐一明晰了区县部门和镇街的主体责任及配合责任，基本做到了横到边、竖到底、广覆盖。

　　2019年7月26日，经市委常委会研究审定，市委组织部、市委编办联合发文公布《济南市县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单》，纳入自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理、市场监管、综合执法、民生保障、文化旅游、卫生健康、农业农村10个领域共81项事项。其中，78项区县部门为主体责任、镇街为配合责任，3项镇街为主体责任、区县部门为配合责任。

　　“在责任清单编制过程中，我们将法律依据充分、责任界定清晰、频发多发的拖欠工程款及农民工工资处置等内容列入了清单;对12345市民服务热线反映集中的群租房管理、物业管理、停车管理等热点问题，逐一界定权责归属，为完善基层治理体系，提高城市治理能力奠定了基础。”市委编办相关负责人介绍，在清单编制过程中同时把牢准入关口，对区县、部门提出交由镇街承担的“散乱污”企业综合整治、VOCs(挥发性有机物，致霾)污染深度治理等多项内容，按照法律法规逐一进行甄别后，未予采纳，主体责任仍由区县、部门承担，权责归属更加清晰准确。通过建立事项清单动态管理机制，暂未列入清单、但基层反映存在县乡职责不清等问题的事项，按程序审核后，符合条件的及时增加到清单中;已列入清单，因法律法规规章调整或机构职能调整等原因不宜再保留的事项，从清单中剔除。

　　为确保“属地管理”责任清单落到实处、取得实效，市委编办组织人员成立专班，在充分领会上级改革意图和深入了解基层实际基础上，制定了清单事项“流程图”“说明书”模板和编制说明。济南市清单事项“流程图”“说明书”将整个监管执法流程分为“前端网格管理”“镇街综合管理”“部门监管执法”三个层级，每个层级明确管理要点和工作要求;将清单事项“颗粒化”，把基层一线可能遇到的监管情形逐一列出;明确了包含“清单”事项运行流程序号、类别、名称、主体责任部门、配合责任部门、监督执法依据、问题描述、前端网格管理、镇街综合管理、区县部门监管执法十项要素。

　　我市各区县从运行顺畅、衔接有序、便于执行的角度出发，以模板为基础编制了本区县的“属地管理”事项责任清单“流程图”“说明书”，建立了标准化、规范化的运行流程，有利于细化任务分工、明确程序环节、压实工作责任，更有利于事项落地生根，实现区县与镇街间职责明确、衔接有序。其中，商河县委编办最先编制印发完成，历下区委编办编制得最为详实并作为区县代表参加了山东省委编办与浙江省委编办的座谈交流会，获得好评。

　　2019年8月20日，省委组织部副部长、编办主任刘维寅采取“四不两直”方式到商河县调研督导时指出，济南规范“属地管理”工作走在全省前列，对我市这项工作给予充分肯定。

　　截至8月23日，我市12个区县全部完成“属地管理”事项责任清单“流程图”“说明书”的编制工作，开始运行。

　　明晰县乡职责、规范“属地管理”，关键在于通过制度设计，理顺各级职责关系、保障工作落地见效。我市建立六大配套运行机制，突出保障镇街有效行使“四项自主权”。

　　此前，镇街对部门履职情况评价缺乏“话语权”，而在对镇街的考核评价中，部门“话语权”较高，镇街虽对县直部门滥用“属地管理”有较大意见，但因担心在项目资金分配、考核评比等方面受到影响，大多数选择沉默应对。

　　为保障规范“属地管理”工作落地见效，市委编办坚持实行闭环管理、强化制度保障，加强对区县统筹指导，建立了六大配套运行机制，突出保障镇街有效行使“四项自主权”，即对综合性事项的协调督办权、对派驻机构的管理权、对相关负责人任免的建议权、对区县部门的考核话语权，全面提高镇街的统筹协调能力。

　　“为禁止区县职能部门擅自将职责任务甩给镇街，我们建立了部门交办镇街事项准入机制。确需交由镇街办理的临时性、阶段性职责，严格交办程序，由区县职能部门提前作出专项说明，并明确主体责任、配合责任、办事流程、完成时限、保障措施等，书面征求镇街意见，经同级机构编制部门、司法行政部门审核，由区县党委政府批准后实施，从根本上解决了区县职能部门擅自将职责任务甩给镇街的问题。”

　　区县考核委员会办公室建立镇街对部门的考核评价机制后，将依单履职、部门交办事项和“乡呼县应、上下联动”执行情况纳入区县级职能部门综合考核范围，将镇街对部门的评价结果，大幅提升到被考核部门绩效权重的三分之一左右。同时，探索派驻机构日常经费由区县拨付镇街统一管理，派驻机构人员党团组织关系由镇街负责管理，提高镇街对派驻机构履职评价“话语权”，评价结果占派驻机构考核权重的60%以上。其中，历下区在配套文件中详细制定了街道对派驻机构统筹管理的9项具体内容，直接明确街道有对派驻机构负责人调整的动议权并全权负责对派驻机构的日常考核，通过“对上考核”实现“对下负责”，促进区级职能部门积极履职、主动作为。

　　为提高行政效能，督促区县职能部门和镇街切实履行“属地管理”工作职责，区县纪委机关、组织部、编办等联合建立了依单监管问责机制，对于未按照“属地管理”事项责任清单认真履职、出现问题的，将进行综合分析研判，分清主体责任、配合责任后，依法依纪依规进行问责。

　　截至2019年9月底，12个区县全部印发建立事项清单动态管理等六项机制的文件。其中，历下、市中、槐荫、天桥以“两办”文件印发，其他区县由纪委、组织部、编办、政府办、司法局、人社局等联合印发。

　　乡呼县应、上下联动，打通基层治理的“血脉经络”和服务群众的“最后一公里”，各区县在城市管理、审批服务、联合执法等领域积极探索，运转良好。

　　2019年7月25日，历下区姚家街道接到网格员“酒店排放油烟，严重污染环境”案件后，第一时间“呼叫”区综合执法局、市生态环境局历下分局、区市场监管局分管领导到街道“报到”，并通过“姚家街道环保督察工作群”呼叫综合执法中队、市场监管所等相关队所到达现场进行处理。各部门迅速到达案件现场会商，制定处置方案。经认定，该处酒店工商执照、食品经营许可证齐全，食品卫生达标，属于合法经营，但是经生态环境部门对其油烟的检测显示为“超标排放”，市生态环境局历下分局立即对酒店下达整改通知，责令酒店立即对设备进行清洗和改造，并将检测报告和违法认定移送区综合执法局，由综合执法中队对其进行处罚。随后，各部门将查处、认定、处置的结果报送到街道。

　　这是来自姚家街道的一声“集结哨”，也是我市实现精细化城市管理、打开基层社会治理症结的一个缩影。在全市推进规范“属地管理”工作中，赋予镇街对需要区县级职能部门解决事项的协调权，以12345市民服务热线平台为基础，搭建精准“响应”平台，镇街对于日常巡查发现的、依法无权处理或无法独立解决的复杂事项、突发事件等，可通过平台向区县职能部门“呼叫”，发出“集结哨”。

　　“响应”平台接到基层“呼叫”后，区分事项类型及时给职能部门“派单”。职能部门接到呼叫事项后，能解决的立即解决，需多部门和镇街配合的，转入“联动环节”，由第一责任部门协调相关部门共同解决，确保“一呼必应”“一呼必到”。联动机制大大增强了职能部门的“条”和镇街这个“块”之间的黏合力，在打通部门和镇街“层级壁垒”的同时，也打通了基层工作的“最后一公里”。

　　市中区依托区数字化城管监督指挥系统，在市中区城管局建立网格化管理指挥调度中心，在街道建立分中心，业务部门、村居城管工作站、网格员配备智能终端，实现信息互联互通、资源共享共用。同时，建立响应平台“呼、分、联、销”四步工作法，分类建立涉及违法停车、装修装饰、物业管理等9类“属地管理高频事项清单”，进一步优化了工作流程。2019年8月20日，市中区行政审批服务局通过响应平台接到四里村街道发来的审批服务需求呼叫后，立即协调四里村市场监督管理所和市场主办方，共同上门为市中区中光明街市场60多户业户提供现场集中审批服务。通过“市中好办事”微信服务平台，半天时间现场办理营业执照60余份，受理食品经营许可申请40余家，并于当天将营业执照送到业户手里，以实际工作践行了“乡呼县应、上下联动”的工作要求。

　　槐荫区依托区数字化城市管理中心(12345市民服务热线运行中心)，建立了“街呼区应、上下联动”区级指挥调度信息平台，委托专业软件开发公司建设平台信息系统，集接收问题、登记案件、指派任务、查询进度、评估效能等功能为一体，操作简便，功能齐全。街道通过网页登录信息平台后，可以“一键呼叫”，部门即时“接单”，解决问题，简化了内部流转流程、缩短了问题解决的时间，使发现的问题线索“一网式”汇聚、梳理、处理、评价，实现“发现即处理、处理即评估”流程再造。2019年7月4日清晨，槐荫区“街呼区应、上下联动”指挥调度信息平台收到了一张来自青年公园街道办事处的“呼叫单”：经七路槐荫广场附近两处线缆外露，不仅影响市容，还有漏电等安全隐患;且光交箱年久失修，每逢雨雪天气，更有倒塌的风险。一个小时后，区城管局、区工信局、区市政工程服务中心、区园林绿化服务中心、区交警大队等多个部门与街道工作人员共同到达现场。在排除了区交警大队的线缆归属权后，区工信局第一时间联系了各大运营商，确定了线缆归属权在联通公司。区城管局作为牵头部门，联合联通公司制定了整改方案。三天后，联通公司更改了线路走向，并拆除了破损的光交箱，还居民群众一个安心、整洁、舒适的生活环境。

　　目前，各区县均已启动“响应”平台试运行，通过建立“平台监督、镇街主导”机制，使问题“响应”更加精准，事项办理效率和办结率都有了显著提升，现已办理呼叫事项329件。信息化平台还记录了每个部门案件数量、响应时间、办理结果等客观数据，无法更改和删除。同时，平台赋予了街道对“报到”部门的评价权，采取“一事一评”的方式，平台自动记录评价结果，作为年度经济社会发展综合考核重要指标，以数据的客观性确保考核结果的公正性，促进部门履职尽责。基层干部普遍反映，规范“属地管理”工作真正解决了基层的难题，是为基层干部松绑减负的务实举措。