新型肺炎防控中的十点法律知识

　　近日，为了防控新型冠状病毒感染的肺炎，国家和各级地方政府出台了一系列紧急处置措施。为了使公众进一步了解当前疫情防控的法律依据、法律措施和法律程序，更好地理解、配合、支持政府的应急防控措施，本网邀请中国政法大学应急管理法律与政策研究基地就此次肺炎疫情防控中比较重要的十个法律问题进行了解答。解答的内容由赵艺绚、朱泽辉、张璇、刘文浩执笔，由林鸿潮修改审定。

　　一、各级政府采取疫情防控措施的主要法律依据是什么?

　　在法律层面，主要是《突发事件应对法》和《传染病防治法》。其中，《突发事件应对法》是我国应急管理领域的基本法，为包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件在内的各类突发事件应对提供了基本法律依据;《传染病防治法》是为了预防、控制和消除传染病的发生与流行而制定的专门性法律。在行政法规层面，主要是《突发公共卫生事件应急条例》。这部条例是2003年“非典”疫情发生之后，国务院紧急出台的一部行政法规，细化了《传染病防治法》上的一些中重要制度，也对该法在当时的一些不足进行了必要补充，在“非典”疫情的应对中曾发挥了重要作用。此外，很多省市还出台了突发事件应对或者专门针对传染病防治的一些地方性法规、地方政府规章，也可以成为当地应对此次疫情的法律依据。至于各级政府组织编制的突发公共卫生事件应急预案，是以上述法律、法规、规章等为依据拟定的操作性方案，可以在操作层面为各级政府及其部门提供具体指引。

　　二、对传染病疫区采取封锁措施的具体法律依据是什么?谁有权决定采取这些措施?

　　根据《传染病防治法》第43条规定，甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是，封锁大中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。根据《突发公共卫生事件应急条例》第23条规定，突发事件应急处理指挥部有权在必要时对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。从目前来看，国务院尚未明确宣布武汉市等地为疫区。但是，根据《突发事件应对法》第49条第2项的规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府应当迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施。因此，目前武汉市等地采取的暂停公共交通、暂时关闭机场和火车站等通道、暂时封闭对外公路交通、暂时禁止部分机动车行驶等措施，其基本法律依据是《突发事件应对法》第49条第2项。

　　三、在疫情防控中采取的人员隔离措施和拘留有何区别?

　　传染病隔离是指将处于传染病期的传染病病人、疑似病人安置在指定的地点，暂时避免其与周围人群接触，便于对其进行治疗和护理的一种应急处置措施。通过实行隔离，可以最大限度地缩小传染范围，减少传染病传播的机会。而拘留分为行政拘留、刑事拘留和司法拘留，行政拘留是公安机关对违反行政法律规范的人员作出的行政处罚;刑事拘留是指公安机关或人民检察院在刑事案件侦查中，对犯罪嫌疑人暂时采取的强制措施;司法拘留是法院对妨碍诉讼活动的人员采取的强制措施。隔离和拘留存在明显区别。

　　(1)作出决定的主体不同。根据《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定，医疗机构可以对传染病患者和疑似病人进行隔离治疗，对密切接触者在指定场所进行医学观察;对于拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府经上级政府批准可以实施隔离措施;而作出拘留决定的主体则是公安机关、检察机关或者人民法院。

　　(2)对象不同。隔离的对象是传染病患者、疑似病人以及与患者、疑似病人有过密切接触的人员;而拘留的对象是有违法行为或有违法犯罪嫌疑的人员。

　　(3)目的不同。隔离的目的是为了防止疫情进一步扩散，最大限度地缩小传染范围，减少传染病传播机会;而拘留是为了对违法行为人进行处罚，或为了查明案件事实而暂时限制犯罪嫌疑人的人身自由。

　　(4)性质不同。隔离是在应对公共安全事件中采取的一项应急处置措施，并不具有任何处罚性质，只是为了控制疫情而不得不采取的行政强制措施;而拘留则是为了处罚违法行为人而作出的一项行政处罚，或者是为了查明案件事实而对犯罪嫌疑人采取的一项刑事强制措施。

　　四、什么是传染病的“乙类管理、甲类防控”?

　　根据《传染病防治法》等相关规定，我国的法定传染病根据传染病暴发、流行情况和危害程度分为甲、乙、丙3类。甲类传染病包括鼠疫、霍乱，乙类传染病包括传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感等，丙类传染病包括流行性感冒、流行性腮腺炎、风疹等。

　　根据《传染病防治法》第4条规定，对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。这就是“乙类管理、甲类防控”。据此，国家卫生健康委员会于1月20日决定将新型冠状病毒感染的肺炎纳入法定传染病乙类管理，采取甲类传染病的预防、控制措施。根据《传染病防治法》的有关规定，对甲类传染病可以采取以下防控措施：一是医疗机构发现甲类传染病时，应当及时对病人、病原携带者、疑似病人进行隔离治疗，并对其密切接触者进行医学观察和采取其他必要的预防措施。二是县级以上地方人民政府可以对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员实施隔离措施;三是国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以按照各自权限决定对甲类传染病疫区实施封锁。

　　五、什么是突发公共卫生事件应急预案?其具有何种效力?

　　2003年的“非典”疫情之后，我国加快建设以“一案三制”为主体内容的公共应急体系，这里的“一案”指的就是应急预案。从字面含义来看，应急预案是指针对不同类型的突发事件预先制定的一套能够有效、有序处置危机的行动计划。对于应急预案的性质，应当明确两个方面。一方面，应急预案本身并不是法律，而是法律的执行方案，不能与法律、法规、规章相违背，使其具有合法性;另一方面，应急预案应当以一定区域、领域、部门、单位的风险形势和应急资源为依据，在风险评估和资源调查的基础上编制，使其具有可操作性。

　　目前，我国突发公共卫生事件应急预案的体系基本完备。在国家层面，国务院在2006年组织编写并发布了《国家突发公共事件总体应急预案》;在地方层面，各级政府及其有关部门都根据自身特点和需求制定了本区域、本领域的突发公共卫生事件应急预案。编制应急预案的目的是“有备无患”，但它毕竟是建立在既往经验和情景假设上的预设性方案，在突发事件实际爆发之后，有可能并不完全切合实际需要。此次新型冠状病毒感染的肺炎，疫情扩散范围广、速度快、时间点特殊，目前还有很多科学上未确定的情况，应急预案的执行机关应当根据实际需要和情势变化灵活变通，并在疫情结束之后及时修订。

　　六、在此次疫情应对中，县级人民政府可以采取哪些紧急措施?

　　综合《传染病防治法》第41、42、43、45条的规定，县级人民政府可以采取的紧急措施包括：第一，对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员实施隔离措施，但向上一级人民政府报告后，后者不予批准的，应当立即解除隔离措施。第二，报经上一级人民政府决定后，采取下列紧急措施并予以公告：(1)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;(2)停工、停业、停课;(3)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;(4)控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;(5)封闭可能造成传染病扩散的场所;(6)宣布本行政区域部分或者全部为疫区;(7)对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。第三，在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

　　七、乡镇人民政府、村居委会在疫情防控中负有哪些职责?

　　根据《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等相关规定，乡镇人民政府应当开展下列传染病防治工作：

　　(1)组织动员：完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动。

　　(2)健康教育：组织开展群众性卫生活动，进行预防传染病的健康教育，倡导文明健康的生活方式，提高公众对传染病的防治意识和应对能力。组织开展有关传染病防治应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

　　(3)卫生治理：加强环境卫生建设，消除鼠害和蚊、蝇等病媒生物的危害。

　　(4)设施建设：有计划地建设和改造公共卫生设施，改善饮用水卫生条件，对污水、污物、粪便进行无害化处置。

　　(5)编制预案：根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。

　　(6)物资储备：建立处理突发公共卫生事件的物资和生产能力储备，发生突发公共卫生事件时，根据应急处理工作需要调用储备物资，卫生应急储备物资使用后要及时补充。

　　(7)群防群治：组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

　　居委会和村委会应当开展下列传染病防治工作：

　　(1)组织动员：组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。

　　(2)宣传普及：根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关传染病防治应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

　　(3)群防群治：传染病暴发、流行时，应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

　　八、什么情况下可以启动突发公共卫生事件一级应急响应?

　　《国家突发公共卫生事件应急预案》规定，根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大(一级)、重大(二级)、较大(三级)和一般(四级)四个等级。其中，一级响应属于最高级别的响应。公共卫生事件的一级应急响应的启动标准包括：

　　(1)肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上的省份，并有进一步扩散趋势。

　　(2)发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势。

　　(3)涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势。

　　(4)发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或发现我国已消灭的传染病重新流行。

　　(5)发生烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件。

　　(6)周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件。

　　(7)国务院卫生行政部门认定的其他特别重大突发公共卫生事件。

　　九、启动突发公共卫生事件一级应急响应之后，政府可以采取哪些紧急措施?

　　一级响应是突发公共卫生事件应急响应的最高级别，所能采取的紧急措施范围最广、力度最大。根据《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.2条规定，在一级应急响应状态下，各级人民政府可以采取下列紧急措施：

　　(1)划定控制区域：甲类、乙类传染病爆发、流行时，县级以上人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域内的疫区范围;经省人民政府决定，可以对本行政区域内甲类传染病疫区实施封锁;封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省的疫区以及封锁疫区导致中断干线交通的，报请国务院决定。

　　(2)采取强制措施：限制或停止人集市、集会、影剧院演出以及其他人群聚集活动;停工、停业、停课;封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;临时征用房屋、交通工具以及相关设施和设备。

　　(3)管理流动人口：对流动人口采取预防工作，落实控制措施;对传染病病人、疑似病人采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施，对密切接触者根据情况采取集中或居家医学观察。

　　(4)实施交通卫生检疫：组织铁路、交通、民航、质检等部门在交通站点和出入境口岸设置临时交通卫生检疫站，对出入境、进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物进行检疫查验，对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验和向地方卫生行政部门指定的机构移。

　　(5)信息发布：突发公共卫生事件发生后，有关部门要依法依规作好信息发布工作，信息发布要及时主动、准确把握，实事求是，正确引导舆论，注重社会效果。

　　(6)开展群防群治：街道、乡(镇)及居委会、村委会协助卫生行政部门和其他部门、医疗机构、做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离及公共卫生措施的实施工作。

　　(7)维护社会稳定：有关部门应当保障商品供应，平抑物价，防止哄抢;严厉打击造谣传谣、哄抬物价、囤积居奇、制假售假等违法犯罪和扰乱社会治安的行为。

　　十、隐瞒、缓报、谎报疫情有何法律后果?

　　根据《突发公共卫生事件应急条例》第45、50、51条的规定，不同主体隐瞒、缓报、谎报疫情的，可能导致不同的法律后果：

　　(1)县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门隐瞒、缓报、谎报疫情或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　(2)医疗卫生机构隐瞒、缓报、谎报疫情的，由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告;情节严重的，吊销《医疗机构执业许可证》;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的纪律处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　(3)有关单位和个人隐瞒、缓报、谎报疫情的，对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;触犯《治安管理处罚法》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。