让每一部法规都承载民意——贯彻全过程人民民主的济南立法实践

　　2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，强调“不断发展全过程人民民主”。作为全过程人民民主的重要载体，市人大常委会深刻把握发展全过程人民民主的精神内涵和重大意义，坚持开门立法、民主立法，不断加强探索实践，努力让人民群众对立法工作全过程、各环节“沉浸式”参与，使立法过程成为实现和体现最广泛、最真实、最管用的人民民主的典范。

　　率先为“12345”立法

　　架起立法联络“连心桥”

　　“12345，有事找政府。”如今在济南，12345市民服务热线已经起到了不可替代的作用。2018年9月1日起施行的《济南市12345市民服务热线条例》，不仅被泉城市民交口称赞，更成了全国首创。

　　作为一部专门针对市民服务热线的创制性地方性法规，在既无上位法对应，又无经验借鉴的情况下，市人大常委会顶住压力和困难，把坚持以人民为中心的发展思想放在首位，积极回应人民群众对立法工作的期盼，对热线事项受理、办理、督办、考核、监察等各个环节予以规范，明确规定了限期回复和群众不满意可“退办”的程序，从严格的程序设定上体现对公权力的规范约束和对群众权益的最大化保障。现在在条例的加持下，政府和工作人员依法办理热线事项的法定职责意识明显增强，办理效率和质量明显提高，群众在面临难事、急事、烦心事时有了便捷的诉请渠道和解决途径。

　　“12345市民服务热线给我们提供了很大的便利，明显感觉到办事的效率提高了，已经成为市民密不可分的一部分了。”市民王栋告诉记者，近几年能明显感受到12345市民服务热线越来越规范高效，提出的诉求能够得到及时有力的答复解决。据统计，自条例施行以来，12345市民服务热线共为民办理4687.9万件，日均4.28万件，较立法前增长42.66%。市民诉求办理时限从原来的15天缩短为5个工作日，承办单位现在平均办理时长3.89天;直办率从最初的50%提高到现在的70%。“一线连通”“接诉即办”先进经验更是领先全国，全面彰显了济南这座城市的温度。

　　对12345市民服务热线进行立法予以保障的同时，市人大常委会还充分借助热线开展立法工作。依托12345市民服务热线大数据，对群众通过热线反映强烈的物业、养犬等问题，及时开展相应立法。同时，把12345市民服务热线作为收集市民群众立法意见建议的便利平台，在制定每部法规时，都会开辟立法专线，让每一条市民发出的“立法声音”直达人大立法部门。

　　《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》在审议时，委托12345市民服务热线在全市范围内开展专项民意调查，随机抽访了4万名居民，形成1万个有效样本，统计显示90%以上的民众支持立法禁放，并通过12345市民服务热线就禁放范围等内容提出了可行的意见建议，凝聚起了20多年来我市从立法禁放到限放再到禁放的历史过程所形成的社会共识，群众的广泛有序参与为立法和法规的执行奠定了坚实的民意基础，确保了法规顺利实施。对《济南市文明行为促进条例》《济南市历史文化名城保护条例》《济南市院前医疗急救条例》等群众关心关注的法规制定，12345市民服务热线同样发挥了收集建议、分析民意等重要作用。

　　广开渠道

　　让立法机关听到最“接地气”的声音

　　今年8月27日，市人大常委会将历下区龙洞街道转山西路社区设立为基层立法联系点。市人大常委会通过基层立法联系点听取基层群众的意见建议，保障地方立法直接反映和体现民情民意、民智民心，实现立法从群众中来、到群众中去。

　　基层立法联系点授牌仪式后，市人大常委会立法工作者、人大代表、律师、小区业主、业主委员会、社区居委会、物业公司等汇聚一堂，就《济南市物业管理条例(草案)》进行立法座谈，15位与会代表围绕业主大会召开难、业主委员会成立难、业主委员会运行不规范、业主共有部分收益不透明、部门监管不到位、物业服务质量不高等物业管理立法中需要解决的现实问题，提出了60多条具体意见建议。两个月后，市十七届人大常委会第二十三次会议对《济南市物业管理条例(草案修改稿)》进行了审议，草案修改稿对从立法联系点上征得的意见建议进行了充分的吸纳。

　　“我本以为立法离我们老百姓很远，没想到我一个普通老百姓提出的建议能写进法规。”家住转山西路社区荷兰庄园的居民代表刘冬梅，在得知自己提出的关于成立业委会相关的建议被写进法规草案时难掩激动。

　　小小基层立法联系点，折射出“全过程人民民主”开门立法、广纳民意的大气象。市人大常委会法制工作室主任唐淑英表示，“我们将陆续设立其他基层立法联系点，充分发挥联系点的‘直通车’作用，积极拓展基层立法联系点的功能作用，把牢参与立法主责，建好法治宣传窗口，从服务立法向参与普法、推动执法等内容延伸，更好地把人民群众的愿望呼声汇聚到立法活动和法治实践之中，将立法联系点打造成为践行‘全过程人民民主’的重要窗口。”

　　在充分发挥立法联系点“民意直通车”作用的同时，市人大常委会还坚持创新探索公众参与立法的途径和方式，在每部法规的制定中，把全过程人民民主贯彻到立项、起草、审议、论证评估、监督和宣传等立法工作全链条、全方位，通过组织政府部门、立法咨询员、专家律师商讨，委托立法研究机构研究论证，在各级媒体上征求社会意见等方式，力求最大限度地汇聚民意、集中民智、体现民愿。在《济南市文明养犬管理规定》制定过程中，市人大常委会通过各种征求意见渠道，通过发布公告、实地调研、召开座谈会等形式，广泛听取各区县、部门、镇街、养犬服务机构组织、养犬和不养犬市民代表、立法咨询员、人大代表、政协委员、律师以及广大市民群众的意见建议，共听取座谈会意见340余条、市民及社会各界意见1800余条，在充分吸纳各方意见的基础上对法规草案进行了修改，使立法过程变为普法过程，使最终出台的法规代表人民的意志、凝聚全民共识。

　　创新“立法+代表”

　　让代表全过程参与立法

　　人大代表一头连着党委和政府，一头连着万千群众，在了解群众需求、为民代言方面具有天然优势。创新“立法+代表”模式，让代表在立法中扮演更重要角色，是本届人大常委会一直坚持在做的事。

　　在市十六届人大一次会议上，市人大代表、历下区文化东路街道和平路社区党委书记刘永海和同组的其他12位代表联名提出了《关于通过立法禁止燃放烟花爆竹的议案》，该议案经审议后被列入市人大常委会会议议程，禁止燃放烟花爆竹立法项目被纳入当年的立法计划。此后，虽然燃放烟花爆竹被立法禁住了，但代表们参与立法的热情却被点燃了。

　　我市现有1052个代表联络站，5791名各级人大代表，发挥代表联络站作用，让代表更直接、更充分地掌握第一手民情资料已成为立法中重要的一环。在莱芜区凤城街道代表联络站组召开的《济南市生活垃圾减量与分类管理条例》立法座谈会上，立法工作人员与市、区两级人大代表围坐在一起，就法规条文内容向代表们征求意见建议。在这次座谈会后，市人大常委会立即对代表的意见建议进行了认真调查研究，站在方便市民群众投放的角度，明确了生活垃圾的颜色标识和投放方法，作出对厨余垃圾不作“破袋投放”的强制规定。

　　为使人大常委会联系代表、代表联系群众“双联”工作变得便捷高效，市人大常委会建设开通了市人大代表履职平台，利用平台上的云会议，在线提建议、接答复、作评价等功能，极大提高了履职效率。

　　10月27日上午10点，在市十七届人大常委会第二十三次会议第一次全体会议正在进行时，市人大代表杨莹的手机上收到了代表履职平台发来的《济南市优化营商环境条例(草案)》征求意见的信息，而就在十分钟前，市政府刚刚对这个条例草案的议案提请了初次审议。会后，杨莹熟练地打开代表履职平台，熟悉经济工作的她，在仔细阅读了条例草案后，立即在线撰写提交了立法建议。她说，“履职平台的建设让我们履职质效得到了进一步增强，我提出的立法建议，都能得到在线答复”。

　　人大代表是法规制定的参与者，在法规实施的监督中更具有“发言权”。本届市人大常委会坚持“凡是自己制定的法规都要进行执法检查”。在每次市人大常委会对制定法规的执法检查中，代表们针对法规执行过程中的同一个问题进行多频次的反馈，如同深入到法规实施中的各个“毛细血管中”一样，能够比较客观全面地反映法规实施效果，也能更好地了解到人民群众对法规实施的满意度，使改进工作明确方向，使执法检查更有实效。在执法检查的有力推动下，市人大常委会对《济南市名泉保护条例》《济南市节约用水条例》《济南市文明养犬管理规定》等一批法规进行了修改完善。可以说，代表们积极围绕法规立法、实施提出的意见建议，既说出了人民的“心声”，又使人大每项履职工作充满人性化和实用性，许多代表的“金点子”最终成为履职为民的“金钥匙”。

　　市人大常委会主任殷鲁谦表示，要深刻理解发展全过程人民民主丰富内涵，进一步总结完善立法工作机制，更加密切人大常委会与代表、代表与人民群众的联系，让每一部法规都承载民意，让全过程人民民主在济南的实践之花花开满园，结出累累硕果。

　　(本报记者 郝磊 通讯员 王春雷)