黄河下游河道滩区治理法律体系的构建与发展

　　黄河河道滩区既是黄河行洪滞洪沉沙的场所，也是滩内群众赖以生存的家园，还是华北平原独特的生态空间，与堤防、河道共同构成了黄淮海平原的生态安全屏障。

　　黄河河道滩区治理法律体系的构成

　　黄河下游是河道滩区治理的重要河段，滩区长期受洪涝威胁，经济发展相对滞后，水源利用率较低、生态环境脆弱，其治理不仅涉及到科学问题，还夹杂着复杂的经济发展和社会稳定问题。黄河河道滩区作为黄河治理的重要一环，理应在法律制度构建中设计相关规范体系，以法律制度为指导，平衡滩区人口安迁、防汛防洪和经济社会发展的利益冲突，逐步建立黄河河道滩区治理的监管制度体系，强化流域管理机构统一调控职能，从而为滩区的规划开发及防洪保安提供法律依据，推进黄河治理体系和治理能力现代化，实现黄河河道滩区的高质量、可持续发展。

　　黄河流域生态保护和高质量发展已上升为重大国家战略，制定一部专门的黄河保护法已提上立法日程。2021年10月8日，国务院常务会议通过《中华人民共和国黄河保护法(草案)》，并决定提请全国人大常委会审议。黄河保护法是黄河水法规体系的“核心”，国家和水利部及有关部委出台的有关黄河的行政法规、部门(联合)规章、规范性文件，黄河流域省区等地方出台的有关黄河的地方性法规、政府规章等，以及黄河水利委员会制订的行政规范性文件共同形成了黄河水法规体系。我省针对黄河的地方性立法《山东省黄河条例》也在起草论证过程中。

　　黄河下游河道滩区治理法治的发展

　　(一)土地开发利用。黄河河道滩区土地开发利用的规范性文件散见于《中华人民共和国防洪法》《山东省黄河河道管理条例》等法律法规及一些相关政策中，集中规定了黄河滩区土地开发利用的限制、黄河滩区土地开发利用中居民生活保障两方面问题。

　　1.土地开发利用的限制性规定。工业项目不能落户滩区;规划保留区内不得新建、改建、扩建与防洪无关的工矿工程设施及扩展居民区，在特殊情况下用地需经报批程序;《山东省黄河河道管理条例》规定了黄河滩区不得新建村镇及厂矿，已经迁出的不得返迁，一方面是为了保证滩区蓄沙抗洪的作用，另一方面也是保障相关居民生活安全的需要。基础设施项目一般不在滩区安排，滩区水利、交通、电力、教育、卫生等基础设施和公共服务相对滞后，形成了限制性规定与滩区居民生活水平受限之间的矛盾。

　　2.土地开发利用的保障性规定。《山东省黄河河道管理条例》规定了县级以上人民政府制定滩区的利用规划要充分考虑滩区居民的利益，在利用规划中应当含有居民发展经济、提高生活水平的措施以及相应的扶持、补偿和救助制度。土地征收补偿和滩区迁建安置方面，《土地管理法》中首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，另外在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费。

　　(二)防洪防汛。为了加强滩区安全建设，正确处理黄河防洪与滩区开发之间的关系，《防洪法(2016修正)》《防汛条例(2011修订)》《山东省黄河防汛条例(2003)》对黄河山东段防汛进行了具体的规范。

　　1.防洪防汛管理体制。上述法律、法规对黄河山东段防洪规划编制与核定的主管部门作出了具体规定，防汛工作实行各级人民政府首长负责制，实行统一指挥，分级各部门负责;黄河可以设立由省政府和其流域管理机构负责人组成的防汛指挥机构;对防汛期内相关政府工作部门履行提供实施水文等信息的职责做出了具体的要求。

　　2.防洪防汛程序。上述法律、法规对于防汛准备、防汛组织、防汛抢险、防汛保障和防汛补偿工作如何开展进行了全方位规定。规定了“紧急防汛期”内调用物资、取土占地等采取紧急措施的具体情形和事后补救、补偿措施，以及汛期善后工作、防汛经费来源、奖励和处罚的情节等。但上述立法也存在一些显而易见的问题，比如处罚情形规定得较为模糊，一些立法规定因为时间太久与时代发展脱节。

　　(三)生态保护。习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话中指出：“黄河流域的生态文明建设，在生态层面有安全屏障的优先意义，在社会层面有脱贫攻坚的示范意义，在政治层面有使命宗旨的明示意义，在文化层面有培根铸魂的本源意义。”我国有关黄河流域生态保护和综合治理的多层次立法，使得黄河下游河道滩区的生态保护有法可依。

　　1.国家与地方层面的环境保护综合立法

　　我国“十四五”发展规划把推动长江、黄河等重要流域建立全流域生态补偿机制纳入其中，体现了社会主义生态文明以及“绿水青山就是金山银山”理念。《环境保护法》规定了保护环境是一切单位和公民的义务，对造成环境污染的个人和企业要采取措施整治。《山东省环境保护条例》也从省级层面规定了对环境保护的监督管理，规定了相关职能部门对排污行为的规制和惩处措施。《水法》规定了节约用水、防治水污染，在兴修水利工程时应注意对水生生物的保护，这些都从宏观层面对黄河下游河道滩区的生态保护起到了一定的保障作用。

　　2.黄河生态保护的相关立法

　　《黄河河道管理条例》从黄河河道保护的角度，对堤岸的树木采伐、山体采矿、开荒以及河道内有毒物的排放进行了限制;而《黄河河口管理办法》《山东省黄河工程管理办法》则对在河口和工程附近的区域打井、采石、取土以及放牧、垦殖、破坏制备的行为进行了规制。《山东省湿地保护办法》《山东省省级自然保护区调整管理暂行规定》《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理办法》等从保护湿地、保护省级自然保护区生态区、保护黄河三角洲的角度规定了相关主管部门的职责和相应的措施，这些都为黄河河道滩区的生态保护提供了法律依据。但有关黄河河道滩区生态保护的相关立法较分散，是否应以更加集中且有针对性的立法形式完善是一个值得探讨的问题。

　　(作者单位：山东建筑大学法学院)(本文系济南市哲学社会科学规划重点课题：“黄河济南段河道滩区治理与防洪防汛法律制度研究【项目编号：JNSK20B28】”成果)