关于积极稳步推进我省特大城市城中村改造的研究报告

　　2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》;12月，中央经济工作会议将加快推进城中村改造等“三大工程”归入“持续有效防范化解重点领域风险”重点任务当中。据山东省住房和城乡建设厅初步统计，我省特大城市城中村改造共涉及济南、青岛两市的320个村庄。从目前情况看，经过多年改造，条件较好的城中村基本上已完成改造，尚未实施改造的城中村大多为难啃的“硬骨头”，实施改造面临资金筹集难度大、成本收益难平衡等诸多困难。为此，省政府发展研究中心组成专题调研组，系统梳理了我省特大城市城中村改造的相关情况，与住建、自然资源等部门进行座谈，并赴济南市开展实地调研，吸收借鉴发达国家和国内部分省市经验做法，研究提出对策建议。

　　改造的新趋势

　　更加注重城市内涵发展。城中村改造正转向以质量、精度为指标的内涵式发展，此轮城中村改造重点是解决民生短板、夯实城市更新基础，大拆大建的改造方式不再是改造的主流方式，其他省市也及时调整改造相关任务重点与目标。广州将改造重点定为强化基础设施建设、消除卫生及安全隐患、提升居住品质、加强历史文化保护、促进产业升级、高效综合利用土地、提高社会综合治理水平等方面。苏州以“城镇活力内涵显著提升”为预期目标，坚持整治、建设与管理并重，实现城中村改造治标又治本。

　　更加注重积极稳步推进。本轮城中村改造坚持净地出让、先谋后动，要求政府更好发挥统筹规划与协调功能，确保“不动则已，动则必快、动则必成”，这不仅对实施主体、实施方案、实施过程提出了更高要求，改造机制、改造模式、改造方法、协商手段也更加科学。广州建立城中村改造统筹协调工作机制，研究、审议城中村改造重大政策措施，审定规划计划和资金安排、改造方案等。宁波积极探索城市更新统筹谋划机制、可持续模式和配套制度政策，形成以城市设计指导规范片区(街区)更新的管控机制。青岛市北区建立“群众访、党员提、支部找、基层党委审、职能部门领”联动机制，针对房屋确权、回迁逾期等遗留问题，实行领导包案制，拆除存在10余年的永和花卉市场8200平方米违建。

　　更加注重灵活的改造方式。大拆大建的棚改货币化模式已难以适配新发展阶段，可能进一步加剧财政压力和地方债务风险。而且受拆建比红线影响，大拆大建的改造方式也很难平衡收益成本，因此不少地方以城中村改造为抓手，采用综合整治、拆整结合等方式消除城市建设治理短板，满足了新市民住房需求，实现了产业转型升级。深圳推动城中村改造一二级联动向一二级分离机制转变;同时，高度重视保留城中村历史风貌和原有特色，注重人居环境改造和历史文脉传承，合理有序、分期分类开展城中村各项工作，规范引导各区在综合整治分区内有序推进城中村住房规模化统租改造。上海以小湾村改造为核心，结合城市功能，打造市级智能终端制造基地特色产业社区，实现“科、产、城、人”深度融合发展。厦门同步推进城中村改造与产业转型升级工作，腾出发展空间、引进优质项目，真正实现城中村整治提升的产城人共赢。

　　更加注重多元主体参与。社会资本的参与越来越受到重视，“人、房、地、钱”要素联动的新机制也不断完善，各地在审批管理、市场化运作激励机制等方面不断明确政策与路径要求。深圳采用取长补短的合作改造模式，政府负责公共配套与市政设施，企业负责项目改造与运营，村集体股份公司发挥基层协调配合作用，将水围村作为城中村综合整治试点项目，既提升了城中村人居环境，企业也有高质量的运营项目，实现多方共赢。上海在改造方式、改造主体认定、土地出让政策、财税支持、融资支持、资金平衡等方面有比较完整的政策设计，充分考虑了市场化参与机制;同时，邀请了国际建筑大师马岩松设计安置房，将居住、社交、生活等功能融为一体，实现建筑功能的多元布局。

　　关键难点制约

　　近年来，我省也在不断创新完善城中村改造相关政策体系，理顺了工作机制，政策大框架基本成形。但在房地产新形势下，在改造动力、配套政策、改造方法、城市发展、补偿安置等方面仍存在一定困难。

　　发起改造的难度日益提高。调研发现，当前改造依然延续拆除重建的地产开发模式，“硬骨头”越啃越硬、难度越来越大。一是改造收益难以覆盖成本。不少村民受前期“棚改”影响，对安置和补偿的期望很高，以传统地产开发的模式推进改造，无论采用实物安置还是货币化补偿，成本都会高不可攀。济南、青岛2023年的土地出让金收益均低于2022年，如果由国有企业延续房地产开发模式推动的城中村改造，会出现开发成本高过收益的倒挂问题。二是土地规划难统筹。住房和城乡建设部在《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确了城市更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%，并为拆建比设定了红线;而且城中村受土地、规划等要素限制，在净地出让的前提下，项目范围内可用的经营性用地太少。如济南市柳行片区、刘家井庄城中村改造项目，当地街道和社区积极对接了绿城、绿地、越秀等多家有实力的开发商，但经测算，可用经营性用地面积太少，而且还受到了铁路线、建筑高度、容积率等因素限制，单独地块开发无法平衡改造成本，改造难以推动。

　　整体实施改造的动力不足。我省城中村改造面临需求、供应两端的影响，发起改造的拉力、推力、政策驱动力都不足。一是改造需求端的拉动能力减弱。目前我省城中村改造项目大多延续房地产开发模式，但2023年我省济南、青岛两市新建商品房价格环比分别下降0.2%、0.5%，二手房价格环比分别下降0.6%、1.3%，房地产市场处于低景气指数水平，不少拟购房者持观望态度。二是改造供给端的推力降低。2023年，绝大多数房地产企业从扩张走向收缩，资金链承压，大量出售项目与物业公司以便回笼资金;但城中村改造类项目一直存在高投入、低利润、操作复杂和投资回收期长等问题，不少项目还有社会公益属性，导致房地产企业参与意愿不强。三是推动改造的相关政策驱动力降低。2023年7月底以来，各地楼市调控政策大幅放松，但政策效果偏弱。社会资本的参与意愿不强。

　　改造配套的工作机制与政策还需完善。一是统筹协调机制亟需强化。调研发现，城中村改造涉及的部门多、层级多、利益相关方多，在项目审批管理、历史遗留问题处理、税收费用减免等方面的合力不够，关联的部门之间、上下级之间信息不畅通、协作不顺利。二是推动改造的关键配套政策亟待出台。目前出台的《指导意见》内容较为宏观，对中央资金支持、税费减免、专项债、银行贷款等关键财政金融配套政策尚未明确。广州已明确鼓励民营资本积极参与城中村改造，但我省在民营资本参与城中村改造的工作机制、运作方式和监管要求等方面规定得还不清晰。

　　改造后村民长期生活保障还需加强。一是城中村村民长期生活保障措施不够。城中村村民主要从事家政、建筑、收银、外卖配送等工作，收入水平低且不稳定，目前缺少对村民生活保障房的建设、长期生活等方面的金融支持措施。济南市考虑到改造后村民的生计问题，允许建设一定规模的生活保障房(经营性房产)实现村居长期收益，如济南市刘智远村、丁家庄的改造通过与社会资本合作分别建设运营了经营性房产项目，获得了稳定的长期回报，但是此类项目需要把握住市场机遇，操作性较强。二是需关注回迁后村民生活融入。回迁之后社区关系恢复、集体经济发展、村民生计维系等问题也是影响城中村改造的重要因素，调研发现不少安置社区的建设、管理水平较差，与周围社区融合不好，影响了村民的征迁意愿。

　　城中村租客居住问题须重视。城中村大多数常住人口为流动人口或租客，也是城市小商贩、个体户聚集的区域。以济南梁府庄为例，该村地理位置好、生活便利、租房便宜，是外卖、收银、勤杂等就业人群生活相对聚集区域，也是城市低收入群体、社会边缘群体的“庇护所”。目前城中村改造对此类群体的安置办法还不够细化，直接拆除后这些群体会寻找其他城中村、城郊村继续居住，导致新的城中村出现。如何实现城中村村民、新市民群体彻底“住下来”“融进来”的美好生活，是本轮城中村改造工作需要破解的难题。

　　我省积极稳步推进城中村改造的五点建议

　　完善稳步推进城中村改造的工作机制。市级层面已有城市更新有关的工作领导小组，但在协调资金、规划、土地、税费等方面存在困难，需要省级层面予以支持。一是省级层面不断完善省市一体、协调高效的城中村改造工作机制，以此次城市更新行动为契机，强化与规划、税务、司法、金融、城管等部门的合作，打通层级、部门、流程间的障碍藩篱，在财政政策、中央资金支持办法、专项债、税费减免、银行贷款等方面形成政策合力。二是市级层面尽快完善城中村改造工作跨部门协调机制，负责全市统筹和重大事项决策，对各区县纳入城中村改造的项目进行摸底，综合考虑城市发展、土地利用、产业规划等多方面因素，打破各区县行政区域界限，在全市范围内统筹，建立目标清晰、思路明确、多方参与的改造机制。

　　健全省级层面的城市更新政策法规体系。完善的配套法律和政策体系是稳步推进城中村改造的关键支撑。一是完善城市更新、城中村改造方面的配套支持政策。抓住此次稳步推进城中村改造的政策机遇，细化“留、改、拆”等改造措施的分类实施条件与细节，重点规范城中村改造资金的使用范围、保护城市肌理等方面，同时对资金筹集、税费缴纳等方面提供支持。二是落实好最新的《山东省土地征收管理办法》。在实际工作中细化补偿标准、实施主体、实施条件、实施程序、强制措施等事项，同时在税费缴纳、规划管控、部门协调等方面尽快完成相关配套方案。三是完善“政府引导+市场运作”的机制。优化实施主体，不断强调以市场化为主导，全方位统筹各方资源。鼓励多方参与，引入有实力的改造企业，强化政企联动高效运作;同时，严格筛选一批条件合适的城中村开展“政府引导+市场运作”特别项目试点，制定单独的配套政策库，统筹所有改造相关政策，在规划和设计方面松紧结合，形成层次分明、条例有序的政策“组合拳”。

　　创新开发金融工具与平台。城中村改造需要多渠道拓展资金支持来源，应进一步创新金融政策与金融工具。一是开发城中村改造专项金融工具，促进城市开发向城市运营管理的转型。用好抵押补充贷款(PSL)，满足不同所有制房地产企业合理融资需求，适当放宽融资条件;同时，开发与城中村改造有关的金融工具，可将合适的城中村改造项目打包成资产包，委托给有经营实力的企业以获得长期回报;并探索城中村改造与城市发展的REITS等金融工具。二是搭建由国有企业牵头、社会资本与村集体深度参与的城中村改造平台。结合国有企业在统筹、沟通、连接上的优势与社会资本轻资产、灵活运营的特点，优势互补、信息互通，全方位拓展金融支持空间与政策落实力度;同时，发挥村集体的基层组织作用，以经营社区的思路，带动村民参与，建立社区发展基金，支持村民自行改造。三是重点盘活低效存量用地资源，发挥城中村在城市中的经济社会价值。调整部分用地规划，增加保障房、公共基础设施和社区商业的建设以改善民生、带动居民消费、促进产业结构调整，改变过度房地产化(拆迁开发)的实施方式。摸清城中村内产业情况，重视在改造中提供低成本的创业空间，将城中村改造作为补短板、提品质、强特色、提价值、拉内需、助力经济增长的重要手段，实现城中村社区向城市社区的一次性转化。

　　做实做细改造的全流程治理。城中村改造既要考虑生活生态品质，也要谋划村民的生计和未来，统筹好改造前后居民的安置与生活问题。一是培育一批政治素质过硬、专业水平过人、综合能力强的城中村改造协商队伍。全流程、全方位、深层次参与城中村、城郊村的内部村务治理工作，提前摸清社区内实际情况，细化改造前期工作，探明每一户居民的生产生活需求和改造诉求，以“一户一策”的办法解开“死结”，选择合适的方式开展城中村改造。二是先行安排安置房项目供地和建设，落实村民的生活、就业等保障，确保搬迁居民基本生活不受较大影响，并推进配套基础设施和公共服务设施与安置房规划、设计、报批、建设、交付使用“五同步”;同时做好产业先行搬迁、人员妥善安置、历史文化风貌保护和资金落实等前期谋划工作。三是稳步有序推进城中村居民的市民化，长期追踪城中村居民基本的居住、就业以及社会保障情况，建立安置后生活状态台账，对有困难的原村民和租户要及时开展帮扶，确保与城市居民享受同样的发展权利。

　　推动城市运营可持续。夯实城中村产业与经济基础，在解决民生短板问题基础上，树立典型项目，做好“建设+运营”工作，逐渐提高居民改造的接受度。一是深化城中村改造与保障性租赁住房结合的试点。“城中村改造+保障房建设”新发展模式正在兴起，借鉴深圳引导、规范城中村住房规模化租赁改造的经验，统租条件合适的城中村房屋进行保障性租赁住房改造，为新市民、青年人解决住房困难问题。同时，在改造片区内完善餐饮零售、商业服务、停车场、商业化养老托幼设施、产业园区等业态。二是引入社区规划师、设计师，打造一批基于城中村内综合治理的优精品项目。重点消除消防、卫生、生产安全隐患，注重开敞空间的互联互通，将建筑与艺术融合，实现开放共享与人居生活品质的提升，参考深圳南头古城保护与利用项目，强化城中村现有建筑、新建建筑与周边景观环境、风貌、尺度、文化之间的协调互动。三是探索城市长期运营模式。以城中村改造为契机，摸清群众需要，重新定位、合理改造、准确赋能、动态调整，从城市总体发展格局出发算大账，抓住城中村改造工作中的规划设计、资金流动、社区治理、基础设施、物业服务等多个关键点，在城市风貌及商业方面打造形象新名片、新亮点，提升对新市民和青年人的吸引力。(作者系山东省政府发展研究中心助理研究员)