民生实事“项目制”监督机制探索

　　“项目”最早源于企业管理，作为管理学科的一个分支，是指运用系统理论和方法对现有的资源进行计划、组织、指挥、控制，旨在实现项目特定目标的管理方式。目前，注重制度层面问题分析的公共项目治理机制，越来越受到广泛重视和应用。2023年，我市出台《关于加强对市政府民生实事项目实行人大代表票决制工作的决定》。两年来，市人大常委会采取“项目制”监督模式，紧盯“施工图”“路线表”“责任链”，全周期护航监督民生实事项目跑出“加速度”。这种将项目管理嵌入到人大监督全过程的深度互嵌，正是全过程人民民主得以生根和发展的理论逻辑和内生动力。同时，以常态化、长效化、制度化的硬核监督成果，让人民群众获得感成色更足。

　　■一、背景和过程

　　民生实事票决制发端于习近平总书记在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制，是坚持和完善人民代表大会制度、加强基层民主政治建设的重要实践。2018年，山东省提出“扎实推进全省各级人大讨论决定重大事项工作”的要求。2021—2022年，济南市槐荫、济阳等8个区县积极探索实行票决制。新时代新征程为实行民生实事票决制工作不仅与时俱进地提出了新要求，而且制定票决制决定与市人大常委会监督权法制化的惯常经验相吻合，符合人大监督制度发展完善的惯例。这既回应了相关各方对开展票决制工作衔接联动的关切，也有利于形成制度规范，实现民生实事监督常态化。因此，2023年10月18日，济南市第十八届人大常委会第十一次会议通过了《关于加强对市政府民生实事项目实行人大代表票决制工作的决定》。

　　如何发挥民生实事项目票决制的应有功效，必须从根本上解决人大监督存在的重点不够突出、手段不够刚性、过程不够完整等问题。而要激活人大监督，提高人大监督质效，就要从两方面着手，一是开展人大监督的理论研究，为加强人大监督提供理论依据和学理支撑;二是进行实践探索，通过观察民生实事项目监督状况这个窗口，管好种好人大监督制度改革的“责任田”。

　　面对新形势新任务新挑战，开展深化民生实事“项目制”监督机制研究，持续探索更富效能、更具活力、更贴民心的人大监督路径与机制，对于把民生实事办实、好事办好，不断实现人民对美好生活的向往，具有不可替代的重大现实意义和深远历史意义。唯有以强有力的监督护航，民生实事的“承诺清单”才能最终化为群众手中沉甸甸的“幸福账单”。

　　■二、人大监督的“法定性”和“人民性”

　　2021年10月，党中央召开中央人大工作会议，对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出全面部署。习近平总书记明确指出：“用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。”党的二十大报告提出，支持和保证人大及其常委会依法行使监督权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威。

　　(一)完善人大监督的指导思想、重要原则和核心理念

　　监督权是宪法赋予人大的一项重要职权，人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，根据2024年11月8日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉的决定》修正。监督法对于保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，推进全面依法治国，具有重要意义。

　　监督法是各级人大常委会行使监督权的重要法律依据。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕党和国家工作大局，以经济建设为中心，坚持改革开放，为贯彻新发展理念，推动高质量发展，保障全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供有力支撑。

　　人大监督工作必须坚持深入贯彻全过程人民民主重大理念和实践要求，确保在监督工作各个环节都能够听到来自人民的声音、都能够代表人民的意志、反映人民的意愿，积极回应人民群众新期待，最大限度吸纳民意、汇集民智。人大行使监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督，充分体现了全过程人民民主的特点和要求，充分彰显了中国特色社会主义民主政治的独特优势。监督法明确坚持和发展全过程人民民主，有利于拓展和健全人民群众有序参与、表达意愿关切的途径和形式，丰富我国人民当家作主的生动实践，从制度上保证人大监督始终为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。

　　(二)完善听取和审议专项工作报告的制度机制

　　一是，监督法第二章章名明确为“听取和审议专项工作报告”，包括各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等向本级人大常委会作的各类专项工作报告。二是，监督法第十一条规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的专项工作报告。三是，监督法第十二条规定，社会普遍关注的其他问题，可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。四是，监督法第十三条规定，根据常委会的工作安排，本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构可以先期进行专题调查研究，提出报告;常委会听取和审议专项工作报告时，有关专题调查研究报告一并印发会议。五是，监督法第十七条规定，委员长会议或者主任会议可以决定将审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告提请常委会会议进行审议;必要时，可以组织本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构开展跟踪监督。

　　(三)更好发挥人大监督作用

　　一是，坚持正确政治方向，坚持和加强党对人大监督工作的全面领导，认真贯彻落实党中央决策部署和中央人大工作会议精神，通过完善人大监督制度机制保障党的路线方针政策和党中央决策部署的全面贯彻和有效执行。二是，深入贯彻全过程人民民主重大理念和实践要求，坚持和发展全过程人民民主，通过修改监督法充分发挥人大的民主民意表达平台和载体作用，充分发挥人大代表的重要作用，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，健全人民当家作主制度体系。三是，坚持问题导向、实践导向，完善人大监督制度机制，增强监督的针对性和实效性。四是，各级人民代表大会常务委员会应当扩大人民代表大会代表对监督工作的参与，充分发挥代表作用。

　　(四)拓展和深化“两个联系”

　　人大代表作为党和国家联系人民群众的桥梁，发挥着“上连天线”“下接地气”的独特作用。新修订的代表法贯彻党中央关于密切国家机关同人大代表的联系、密切人大代表同人民群众的联系的要求，总结实践经验，完善相关制度机制。此次代表法修改的重点之一是完善代表在本级人民代表大会闭会期间的活动有关规定，新增内容包括：完善代表小组的组成;根据安排，设区的市级以上的各级人大代表也可以在本行政区域内跨原选举单位进行视察、开展专题调研;县级以上的各级人大代表可以应邀参加本级人大常委会、各专门委员会和常委会办事机构、工作机构组织的有关会议等。通过多种形式加强“两个联系”，拉近代表与人民群众的距离，让社情民意通达人大及其常委会，让党和国家重大部署传递到基层一线，充分彰显人民代表大会制度的显著优势。人大代表履职尽责，就要切实发挥来自人民、来自基层、来自一线，扎根人民、扎根改革创新发展实践的优势，立足自己所处的专业领域、自身所具备的专业特长，在职责范围内开展深入细致的调查研究，深入了解群众所思、所忧、所盼、所愿，做到“民有所呼、我有所应”。

　　人大代表是人民代表大会的主体，也是推动民生实事监督的主体力量。人大代表发挥着密切联系人民群众的优势作用，在政府与群众之间架起桥梁纽带，扩大了人民群众对民生实事的参与，提高了人民群众对代表履职的认可度。票决制有效激发了人大代表依法履职、主动履职、常态化履职的热情，也为代表闭会期间有效履职搭建了平台，使代表活动有了实质性载体，更加自觉主动当好项目的“调研员”“监督员”“宣传员”，履职方式由“虚”转“实”，以“看得见、摸得着、可参与”的方式诠释最广泛、最真实、最管用的社会主义民主真谛。

　　■三、以“项目制”提升人大监督质效

　　“项目制”是公共管理的特定形式，是一种新型社会治理机制，正日益成为国家、社会的主导行为方式和内在运行逻辑。2022年修订的地方组织法将“项目”一词加入县级以上人大及其常委会讨论、决定本行政区域内重大事项相关条款。因此，将项目制嵌入到人大监督全过程势在必行。实施“项目制”监督可以理解为：基于民生实事项目监督目标，成立若干项目组，制定监督计划，明确监督任务，并对工作执行情况和结果进行评价的过程。

　　(一)紧扣更高质量，推进“立体式”监督

　　对确定的20项民生实事，市和区县两级人大开展联动监督。综合运用执法检查、专题询问等多种监督手段，打造“线上+线下”“明察+暗访”“定期+随机”的立体化监督网络，实现民生实事专项监督无盲区、全覆盖。注重集中监督和常态化监督有机结合，由各监督组分别制定工作计划，确定重点点位、重点环节、重点问题。建立各层面工作例会制度和联络员制度，加强人大机关、人大代表、对口部门之间的沟通联系，及时调度项目进展情况，对项目的实施进度、工程质量、社会效果进行全程跟踪监督。打造“五个一”监督矩阵，即“出台一个监督办法、推动创建一批示范点、开展一次专项监督活动、集中开展一次宣传、召开一次创新案例分享会”，切实提升监督工作质效。注重运用数字人动漫、一图读懂、电视纪录片、宣传片等群众喜闻乐见形式，讲好全过程人民民主故事。

　　(二)护航最大民生，推进“监理式”监督

　　实行“一项目一监督组”，聚焦全环节、全过程、全链条跟踪问效，以“时间表+路线图+责任人”的形式，做到有组织、有计划、有内容，织密民生实事项目监督网。按照“项目化、清单化、工程化”要求开展监督工作，做到“事前参与、事中督查、事后评价”。市人大机关建成数字人大智慧馆，借助数字化应用场景，由市人大常委会组成人员对民生实事项目完成情况进行满意度测评。坚持问题导向，查找项目实施中的问题和困难，对“高标准打造万米公园智慧健身步道”“优化公交线网”“提升燃气设施安全水平，守护市民‘安燃’用气”等民生实事项目，开展监理式监督。如槐荫区兴济河南段沿岸环境脏乱差治理民生实事，经过河道疏浚、景观绿化、建设休闲广场等，已成为群众休闲娱乐的好去处。港九路拓宽施工现场，就是历城区民生实事专项监督有力有效的一个缩影，该项目总投资13.5亿元，今年就能实现全线通车，沿线群众的生活会因路而美、因路而富，全力托举老百姓“稳稳的幸福”。

　　(三)聚焦代表履职，推进“点穴式”监督

　　充分发挥人大代表主体作用,通过集中视察、执法检查、代表建议督办等方式组织代表定期开展监督，及时掌握项目实施情况。创新开展五级人大代表联动，先后邀请全国人大代表15人次、省人大代表76人次参与监督活动，形成聚合效应。助推民生愿景变成幸福实景，开展民生实事项目创新案例征集活动，拍摄录制由30多名人大代表和市民群众参与的《今晚不关机：民生实事可感可及，人大监督落地落细》创新案例电视节目。省人大代表、济南市槐荫区中大槐树街道裕园社区党委书记刘云香，全程参加了民生实事项目“搭建100个暖心哺乳微空间”的监督活动，缓解了母婴群体外出时的实际需求，实现了小空间大温暖，不断提高群众的幸福感和获得感。市人大代表何霞等参加了民生实事项目专项监督活动，以人大代表监督的力量，助力民生实事落地见效，让人民群众对幸福生活更加可感可及，助推民生愿景变成幸福实景。

　　(作者单位：济南市人大常委会社会建设工作室、北京理工大学马克思主义学院)