从“建新城”到“更新城”——一部法规如何重塑泉城的明天

　　编者按

　　政策春雨，润物有声。即日起，济南日报政策解读栏目“观策”开栏。我们将邀请政策执笔人与专家学者，一同梳理条文的脉络，探问初衷、解析回响、照亮前路—让每一部法规条例，从文本走向实践，从理念走进人心。

　　面对老旧小区的不便、历史街区的沉寂、城市发展空间的局促，我们常常发问：城市该如何焕新?是推倒重来，还是缝缝补补?今年1月1日起实施的《济南市城市更新条例》，无疑给出了一份系统性答卷。

　　它不仅是山东省首部城市更新领域的地方性法规，更标志着济南的城市发展思路，从“大拆大建”的增量扩张，正式转向了“精雕细琢”的存量更新新阶段。

　　城市“有机生长”的规矩

　　要理解这部《条例》，先要明白何为“城市更新”。

　　过去，城市发展如同一张白纸作画，追求的是“快”与“新”;现在，画布已经铺满，我们需要的是在已有的画卷上进行“修复”与“再创作”，这被专家们称为“有机更新”。

　　《条例》清晰地勾勒了这幅“再创作”的蓝图。它将更新活动细化为居住类、产业类、设施类、保护类等七大类型。尤为关键的是，《条例》确立了“保留改善、改造提升与拆除重建并举，以保留利用提升为主”的核心原则。这意味着，“小规模、渐进式、微改造”将成为主流手法。济南市人大常委会法制工作委员会副主任张霞指出，这一定位正是为了“杜绝‘大拆大建’的粗放模式，让更新更有温度、更可持续”。

　　值得注意的是，《条例》将“公众参与、共建共享”写入基本原则，并设计了一系列机制予以保障。也就是说，物业权利人不仅享有知情权、监督权，更被赋予了提出更新建议、参与方案协商的权利。市住房城乡建设局二级巡视员陈红透露，下一步将“健全多元主体参与协商的机制”，通过居民议事、专家论证等多种方式，让更新真正回应民需。这意味着，未来的城市更新项目，从策划到实施，都将能听到更广泛的公众声音。

　　城市转型期的必答题

　　任何一部重要法规的诞生，都源于现实的迫切需求。《济南市城市更新条例》也不例外。它是城市发展到特定阶段，回应“时代考题”的必然选择。

　　从国家战略看，这是自上而下的要求。党的二十大明确提出“实施城市更新行动”，将其提升至国家战略层面。济南的立法，正是将这一国家战略转化为地方实践的法治化举措。

　　从城市自身看，这是破解发展瓶颈的钥匙。“近年来，随着城市建设的快速推进，我市面临着老旧城区功能滞后、基础设施配套不足、历史风貌保护与城市发展矛盾凸显等问题。现行政策难以适应新形势下城市更新工作的系统性、规范性和可持续性要求，亟需通过地方立法予以规范和促进。”张霞表示：“制定《条例》是破解我市城市发展瓶颈、优化空间布局、提升人居环境、延续历史文脉的迫切需要。”

　　从市民期盼看，这是对美好生活的回应。人们不再仅仅满足于有房住，更希望住得安全、舒适、便利，希望街区有记忆、有活力。老旧小区加装电梯、增加停车位、引入物业服务，历史街区在保护中焕发新生……这些具体的诉求，都需要一个稳定、可预期的制度框架来保障和实现。

　　功能齐全的工具箱

　　城市更新涉及利益方众多，过程复杂，牵一发动全身。《条例》的智慧在于，提供了一整套系统化的“工具箱”。

　　“条例内容全面、逻辑清晰，具有较强的针对性、适用性和可操作性。”陈红介绍，《条例》的实施，离不开健全的配套政策和丰富的“政策工具箱”。

　　过去，更新项目从哪里开始、更新什么，有时难免带有主观性。在陈红的解读下，记者了解到，《条例》创新性地建立了“城市体检—片区策划—项目实施方案”的闭环机制，这一“城市体检评估制度”，就像人需要定期体检一样，城市也要定期接受系统“诊断”。

　　这项体检会从住房、小区、社区、街区、城区五个维度展开，精准查找安全隐患、功能短板和民生痛点，真正做到“无体检，不更新”。这从根本上改变了碎片化模式，让城市更新建立在坚实的科学数据基础之上。

　　社区养老、托幼设施功能如何有效补齐?老厂区转型新业态，土地用途如何合法转换?《条例》在城市更新保障部分都给出了极具突破性且详实的答案，为复杂现实问题开辟合法的解决路径，拆除了过去阻碍更新的“玻璃门”。

　　“人”字贯穿更新始终

　　“从‘投资于物和投资于人紧密结合’的角度看，《条例》强调城市更新应当认真践行人民城市理念，把大写的‘人’字贯穿始终，站在人民立场谋划改革思路举措，注重从托幼养老、就业增收、入学就医、住房交通以及生命财产安全等群众急难愁盼中找准改革的发力点和突破口。”济南大学政法学院社会学系教授唐斌尧对《条例》作出解读。

　　他举了两个例子。“例如，我市长期面临着老旧城区功能滞后、基础设施配套不足的‘老大难’问题，养老、托育公共服务设施供给不足、空间布局有待完善。《条例》第二十条第三款、第二十三条，分别针对老旧小区、公共服务设施的实施更新，提出适老化、适儿化改造措施。既是满足‘一老一小’群体生活需求的物质基础，也是保障其空间权利，实现空间资源代际公正分配，充分体现了‘投资于人’的核心要义。再如，针对如何盘活各类低效闲置资源的突出难题，《条例》聚焦激活城市存量资源潜力，对实施老旧工业区、老旧厂房、老旧商业区、旧市场、低效产业园区等改造更新要求予以明确，整合利用存量低效产业空间。这为未来我市强化产业发展，引入和培育文化创意、体验消费、社区服务等新业态，促进高质量就业创业等，提供了空间保障。”

　　法治护航泉城新生

　　《条例》的实施，是一个崭新的起点。它搭建了法治的框架，指明了原则和方向，而更精彩的篇章，有待于具体的实践去书写。

　　我们或许可以期待这样一些场景在未来几年变得常见：经过专业“体检”，一个老旧片区被确定优先实施“微更新”，居民在议事厅里与设计师共同商讨如何优化公共空间;城市的某个角落，因为保护了一眼新涌出的清泉，而设计成了一个可供市民嬉戏的亲水口袋公园……

　　《条例》用法治的力量，守护一座城市的过去、现在和未来。当城市开始学会像对待生命一样，进行有机的、渐进的修复与生长，人们才能真正感受到那份“诗意栖居”的踏实与美好。泉城的这场“新生”，已经在这部条例的护航下，法治化、规范化地扬帆起航。