济南统筹推进全市乡村单元划定构建乡村振兴 “生命共同体”

　　深化城乡融合发展，全面推进乡村振兴，提高村庄规划编制质量和实效。为深入贯彻落实2024年自然资源部一号文件部署，济南市自然资源和规划局认真学习运用浙江“千万工程”经验，按照“乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建”有关要求，开展了济南市全域乡村规划单元划定、村庄编制类型划分、乡村单元村庄规划编制审查报批等工作，通过多种途径推进城镇开发边界外3659个村庄规划的编制。2024年，结合济南市“泉韵乡居”示范片区创建，济南市自然资源和规划局编制审查槐荫区吴家堡南乡村单元规划，进一步重新整合“山、水、林、田、湖、草、村”资源，对各类土地资源进行统筹利用，优化全域国土空间布局，构建乡村振兴“生命共同体”。

　　立足全域划定乡村单元

　　引导乡村从“单打独斗”到“多村联动”

　　2024年自然资源部一号文件提出“可单独编制或多个村庄合并编制村庄规划”，济南市对全市城镇开发边界外村庄进行规划编制类型划分，结合现状和实际需求分为示范引领类、特色保护类、整治提升类三种类型。同时，为突破乡村振兴发展面临的村庄小、散、弱的瓶颈，实现村庄抱团发展，按照地域相近、人文相亲、产业相连的原则，统筹兼顾全市乡村振兴、党建联盟工作，结合乡镇(街道)辖区管理范围和乡村社区生活圈标准，在全市域范围内划定乡村单元，通过编制乡村单元规划促进单元内设施共享共建、土地提效利用、用地指标灵活调剂、产业协同发展、生态及历史文化要素整体保护。目前，全市共划定684个乡村单元，平均每个单元覆盖5-6个行政村，单元人口4000余人。

　　乡村单元传导落实国土空间总体规划、分区规划以及乡镇国土空间规划等上位规划确定的主导功能，落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护控制线、灾害风险控制线、建设用地规模、村庄建设管控和风貌指引、公共和基础设施配套指引、国土综合整治与生态修复指引等内容，并将相关指标分解至单个村庄。乡村单元通过多村统筹的方式优化乡村农业、生态和建设空间，实施耕地“数量质量生态”系统连片保护、各类建设用地高效集聚，在保障农民生活生产必要公共服务配套和市政基础设施配套的前提下，更好地支持农村一二三产业融合发展的空间需求。

图1济南市槐荫区村庄规划单元划分图

　　选取典型开展先行先试

　　助力乡村振兴齐鲁样板建设

　　2023年以来，济南市自然资源和规划局在充分调研、密切衔接“泉韵乡居”示范片区实施计划的基础上，选取槐荫区吴家堡南“河创田园”泉韵乡居乡村振兴齐鲁样板示范区作为全市首个乡村单元编制案例，启动村庄单元规划编制研究，通过优化建设用地布局，实现土地要素精准保障片区内产业项目落位。吴家堡南乡村单元北依黄河，南靠玉清湖水库及济西湿地，包含明里庄村等11个行政村，现状青田连陌，稻花飘香，黄河水与长江水(通过南水北调工程)在此交汇，生态环境十分优越。因单元内各村同处黄河沿线，人文风情相通，资源高度共享，产业协作紧密，街道、村集体联合社会投资主体开展了较为成熟的产业策划。单元整体构建了“一心一轴一环四区多节点”的产业布局发展结构，村村空间相连。通过推进编制单元规划，合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围，严格落实“一户一宅”，保障各类公共服务设施配建，同时为赛石玫瑰园等多个特色产业项目预留了产业发展用地，推进了生态观光、田园体验、文化展览、休闲民宿等产业发展，该区域逐渐发展成为乡村振兴发展典范。

　　图2单元产业发展布局规划图

　　规划充分落实自然资源部一号文件关于“用好全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等政策工具，优化乡村农业、生态和建设空间”等要求，发挥单元内用地规模指标跨村调剂的灵活性，精准匹配项目用地需求，强化用地布局对产业项目落位的支撑作用。规划中为满足西张家庄村、西王家庄村发展诉求，在保障总规模不变的前提下对耕地、林地、宅基地等地类进行跨村调配。规划结合各村资源禀赋，预留集体经营性建设用地承载特色市集、主题乐园、文化展馆等功能业态，打造渔创七里铺、乐创明里村、稻创申家庄、宿创席家庄、莲创安家庄、食创西张家等产业品牌，形成乡村单元内多元、协作的产业格局。

图3重点产业用地布局规划图

　　2024年自然资源部一号文件还提出“统筹自然、历史、乡土文化和农耕景观资源、引导耕地系统连片保护”，该规划科学统筹保护与发展的关系，立足单元范围整体构建“林、草、河、湖、田”生态空间格局，严格落实国土空间总体规划“三区三线”、黄河河道堤防安全保护、各级历史文化资源保护等上位要求，规划耕地、林地、湿地等农业及生态空间超70%，保障吴家堡大米、席家庄油菜花、申家庄玫瑰园等特色农业发展，满足莲藕种植、稻蟹养殖、千亩鱼塘等产业项目发展需求。规划注重沿黄区域一体化生态保护与整治，腾退黄河堤防安全保护区以内全部现状经营性建设用地并增补为林地、草地，切实维护沿黄乡村生态安全。

图4各类规划控制线分布图

　　为落实2024年自然资源部一号文件关于“统筹优化公共服务设施、基础设施空间布局”的要求，规划以乡村单元为单位构建了乡村社区生活圈，推动各类公共服务设施和基础设施一体化布局，加强设施的互联共享，有序引导单元内的教育、医疗卫生、社会福利、文化、体育、便民商业、市政设施等生活生产服务要素合理配置。规划着眼单元范畴，优化道路网络结构，统筹安排公交场站、公共停车、观光环线，构建起“公路、干路、支路、村道、田间道”多层级道路交通体系。

图5道路交通规划图

　　主动作为践行规划引领

　　高效完成规划审查报批

　　为高效推动本乡村单元村庄规划，发挥规划的引领作用，济南市建立市、区、街道三级政府上下联动，自然资源主管部门统筹，相关部门协同，村民和集体组织全程参与的规划编制和实施保障机制，提高乡村建设和治理的实效。济南市自然资源和规划局积极联合农业农村主管部门、各级政府、村集体以及涉及村庄产业的投资主体、规划编制单位，每周定期开展专题调度，对规划存在的问题第一时间予以研究处置，高效协同开展村庄规划编制。通过高效的沟通机制，有效增强了村庄规划的针对性和可实施性。规划编制审查过程中严格落实村级事务民主决策程序，做好村民讨论、方案比选、社会公示等工作，切实保障村民知情权、参与权、决策权和监督权。将村庄规划公示成果制作得直观、易懂，让农民看得懂、好操作、能监督。同时，依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，应用信息化手段提升村庄规划编制和实施的指导服务能力，规划批复后及时将村庄规划成果纳入国土空间规划“一张图”，推动建立村庄规划编制、审批、实施、监督的全周期管理工作机制，有效提升规划编制和实施效能。下一步，济南市自然资源和规划局将继续做好乡村地区国土空间规划编制和实施管理工作，落实国家乡村振兴重大战略，守住粮食安全、生态安全底线和历史文化保护线，为乡村振兴提供规划保障。