中国自然资源报丨绘就泉城空间蓝图 守护山水宜居之城——山东济南以空间治理现代化支撑城市综合发展跃升纪实

　　《中国自然资源报》刊发专版文章《绘就泉城空间蓝图守护山水宜居之城——山东济南以空间治理现代化支撑城市综合发展跃升纪实》，对济南以科学的空间规划和高效的自然资源治理实现均衡、高质量发展进行了报道。现予原文转发。

　　绘就泉城空间蓝图守护山水宜居之城——山东济南以空间治理现代化支撑城市综合发展跃升纪实

济南市历城区荷花路街道苌家庄村的巨幅“稻田画”

济南大明湖超然楼远眺CBD黄中明摄

实景三维济南建设成果—济南CBD区域

　　清晨，当第一缕阳光洒向胶济铁路旁的章丘区龙山一村，连片的冬小麦田披上晨光。同时，在山东省济南市历下区中央商务区，一家房企的负责人正为快速到账的融资款长舒一口气——通过刚刚试点的建设用地使用权量化登记，企业得以用未开工楼栋的土地份额顺利抵押，保障了工程如期推进。而在不动产登记数字化“云柜台”的另一端，身处大洋彼岸的雷女士通过视频连线，轻松办妥了国内的房产过户手续，她在感谢信中写道：“工作人员的专业与耐心，让我倍感温暖。”这些场景，共同描绘着一座城市综合发展的生动画面。

　　2025年，《城市综合发展指数报告》将济南推至全国瞩目的位置：在涵盖创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧六大维度的综合评估中，济南以80.3分的成绩脱颖而出，位列北京、深圳、上海、杭州之后。这不仅是一份荣誉，更是一份揭示发展内涵的“体检报告”。深入审视这六大维度，一条清晰的主线贯穿其中——科学的空间规划与高效的自然资源治理，正是济南实现均衡、高质量发展的坚实底座。

　　“十四五”时期，是济南在重大国家战略赋能下厚积薄发、跃升突破的关键五年。在这片充满活力的热土上，济南市自然资源和规划局将加强党建统领、建设“政治坚定、理论武装、组织有力、担当作为、能力过硬、正风肃纪”的模范机关作为重要保障，将服务黄河流域生态保护和高质量发展、绿色低碳高质量发展先行区建设等国家战略融入每一项具体工作，从绘就全域蓝图到保障项目落地，从守护耕地红线到创新便民服务，以系统性的空间治理变革，为“强新优富美高”新时代社会主义现代化强省会建设提供了坚实的空间支撑和资源保障。

　　规划引领蓝图指路

　　擘画“山河交融、全域管控”的新格局

　　规划是城市发展的“第一粒扣子”，决定着发展的方向与品位。五年来，济南市自然资源和规划局以“多规合一”改革为统领，全面构建起覆盖市、县、街镇“三级”，涵盖总体规划、详细规划、专项规划“三类”的国土空间规划体系。2024年11月，首部《济南市国土空间总体规划(2021—2035年)》获国务院批复，标志着济南的空间治理迈入了以全域全要素统筹为特征的全新阶段。这份规划跳出了“摊大饼”式的惯性思维，以耕地和永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线“三条控制线”的刚性约束，为城市内涵式发展提供了空间支撑、筑牢了安全底线。

　　在强化总体规划战略引领的同时，规划的触角正向城市的每个角落精准延伸。在城镇开发边界内，控制性详细规划编制工作全面推开，旨在为城镇每一寸土地明确规划和管控要求。在广袤的乡村，创新建立“单元规划﹢单村规划﹢通则式管理”的编制管理模式，实现了村庄规划管理的全覆盖，让乡村振兴有规可循。

　　从“项目跟着土地走”到“土地跟着好项目走”，规划的前瞻性布局更为关键。济南市在副省级城市中率先编制获批《国土空间近期规划(2024—2030年)》，明确将济南新旧动能转换起步区、齐鲁科创大走廊等区域作为近期重点发展板块，引导土地、资本、技术等要素向这些创新廊道和策源地集聚。正是这种对产业空间的精细谋划与高效供给，支撑了比亚迪项目“11个月整车下线”的“济南速度”，也筑牢了济南从“钢铁之城”迈向“智造济南”的空间基底。

　　从编制沿黄城市首个黄河流域国土空间专项规划、服务黄河重大国家战略，到创新“总详合一”型镇级规划模式、提升基层治理效能;从批复数百个片区、街区控规保障项目落地，到精细编制历史文化名城保护规划、守护城市文脉——一幅生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的“齐鲁画卷”正徐徐展开，为“山河交融”的泉城济南擘画出兼具生态质感、发展质量与人文温度的未来蓝图。

　　增存统筹全链保障

　　激活“地尽其用、高效配置”的强动能

　　城市发展离不开项目的托举，项目落地离不开要素的保障。面对高质量发展的迫切需求与土地资源紧约束的现实矛盾，济南市自然资源和规划局在山东省自然资源厅的指导支持下，建立健全省、市、区县三级联动机制，为重大项目提供从规划选址、指标争取到征地供地、验收登记“六维一体”的全周期精准服务。

　　“十四五”以来，全市累计获批建设用地26.01万亩，供应土地38.6万亩，济南遥墙机场二期、济莱高铁、小清河复航等一大批省市重点项目得以高效落地。成绩的背后，是一系列刀刃向内的改革：持续深化“多审合一、多证合一”改革，实现16类89项用地规划审批事项“集成办”、重点高频事项“全省办、跨省办”、民生服务事项“就近办、掌上办”;深化用地用林用草联动审批改革，实现一窗受理、平台联动、底图统一、踏勘同步、公示合并、联合审查，审批时间缩短40%;创新“用地清单制”供应模式，平均为每个项目缩短建设周期3~6个月;对企业和项目实行“解决问题送服务”全时对接，实现了跨部门数据共享、问题闭环解决。

　　然而，增量空间终归有限，城市的可持续发展必须向“存量”要空间、向“集约”要效益。在济南高新区舜泰广场，困扰数万上班族的“停车难、吃饭难、休闲难”问题，通过一次巧妙的“分层出让”得以破解：原地块地上部分被划拨用于建设开放式体育公园，地下部分则以商业用途出让，建成了拥有千余车位的智慧停车场和一站式商业广场，让一块土地“长”出了多重价值，成为可复制推广的城市有机更新典范。

　　这只是济南存量挖潜大文章的缩影。全市已累计实施低效用地再开发项目439个，腾退盘活低效用地2.7万亩。位于历城区的黄台电影院，这座承载市民记忆的老建筑，通过权利人自主开发模式，蜕变为集文创、展览、体验于一体的复合空间，并将近千平方米土地无偿移交政府用于建设公共绿地和道路，实现了经济效益、社会效益和环境效益的多赢。原小鸭集团工业园、明天出版社旧仓库等一批低效资产，也通过“腾笼换鸟”和“文化﹢”赋能，纷纷变身高端产业园区和创意高地。2025年，济南被列入全国低效用地再开发第二批试点城市，预示着这场以“内涵挖潜”替代“空间拓展”的城市发展模式转型将走向深入。

　　上下同心守护粮仓

　　筑牢“田长有责、良田粮用”的硬防线

　　耕地是粮食生产的命根子，守住耕地红线就是守护人民的“饭碗”。济南市自然资源和规划局始终心怀“国之大者”，以“长牙齿”的硬措施，严格落实耕地保护党政同责。

　　在天桥区高王村，村民怀宝财站在自家20亩复耕地的田头，心中感慨万千。三年前，这里还是一片为图省事而种下的速生杨林，地块零散，收益微薄。随着街道开展耕地连片整治，在村级田长李曰军的动员下，怀宝财第一个砍了杨树，并加入施工队参与复耕。如今，全村3600余亩耕地九成实现集中连片，小麦亩产突破600公斤。怀宝财将土地流转后加入合作社，年收入较种树时翻了两番。他所在的村庄，也因复耕新增的耕地指标，为全区重点工程提供了用地保障，生动诠释了“良田粮用、沃野生金”的内涵。

　　怀宝财的故事，是济南耕地保护系统工程的一个微观切面。全市建立了涵盖市、区县、街镇、村居的四级“田长制”工作体系，设立了6527名田长，统一设置标识牌，构建起“上下一心、管护一线”的责任网络。同时，借助科技赋能，搭建“田长智治”综合监管平台，完善“空天地网”一体化监测体系，实现全域自然资源多指标智能追踪，对违法占用耕地行为实行“零容忍”。为有效激发基层保护耕地的积极性和主动性，济南市还创新建立了“双指标﹢资金”激励机制，层层评选出耕地保护成效显著的街镇和村居，不仅发放实打实的激励资金，还有新增建设用地指标和耕地占补平衡指标“双重奖励”。

　　正是这些疏堵结合、多管齐下的硬措施，使济南在“十四五”期间连续四年实现耕地净增加，稳稳守住了“泉城粮仓”和城市发展的生命线，也引导鼓励各区县探索出一系列耕地保护典型经验——槐荫区打造“稻香花海”耕地数量、质量、生态“三位一体”保护示范区，出产的“吴家堡黄河大米”被评为全国名特优新农产品;天桥区引入“部门主导、街道运作、村居共建”模式，实现小田变大田，机械化作业效率提升40%;商河县创新采用“大喇叭﹢小板凳﹢微电影”的组合宣传模式，以接地气的方式真正让耕地保护理念走入了村民心里。

　　改革开路全时服务

　　打造“智慧温情、自然好办”的新体验

　　营商环境是城市竞争力的关键。济南市自然资源和规划局持续深化“放管服”改革，着力打造“全时服务、自然好办”服务品牌，推动政务服务从“能办”向“智办”“好办”跃升。

　　不动产登记领域的改革尤为亮眼。针对群众反映强烈的难题，济南在全国率先推出“云柜台”服务。一支以女性为主的“巾帼先锋队”，将线下柜台“搬”到线上，通过远程视频提供“一对一”的咨询、受理和见证服务。对于身在海外、行动不便或工作繁忙的群众而言，“云柜台”让他们跨越时空阻隔，足不出户即可办成事，日均服务群众逾500人次。

　　不仅如此，济南还接连首创了二手房“带押过户”、涉诉不动产“带封过户”等新模式，有效破解了交易中的资金瓶颈和司法障碍，相关经验在全国推广。而“交房即办证”的100%全覆盖，更让50余万户市民在拿到新房钥匙的同时即可领取不动产权证书。这份“住有所居、居有所安”的踏实感，是济南获“宜居城市”全国第二的殊荣最生动的注脚。

　　改革的温度体现在便民，改革的深度则服务于发展。针对企业融资需求，近期推出的“建设用地使用权量化登记”试点，打破了传统上整宗土地才能抵押的限制。通过对土地权利进行科学份额划分，允许企业用未开发部分的土地进行抵押融资，让“沉睡”的土地资产转化为可流动的“活资本”，成功破解了企业项目建设与融资周期不匹配的难题。目前，济南已为3个项目办理了土地量化登记，涉及土地近900亩，带动企业增加融资额度约30亿元，实现了企业融资、群众产权、金融风控和司法执行的多方共赢，成为优化营商环境、服务实体经济的又一有力举措。

　　生态筑基数字赋能

　　擦亮“山泉湖河、智慧韧性”的金名片

　　“美丽济南”的建设，是一场关乎发展观的深刻革命。济南市自然资源和规划局立足“山泉湖河城浑然一体”的自然本底，统筹生态保护与城市发展，将系统治理理念落到实处。通过编制实施国土空间生态修复规划，持续推进山体修复、湿地保护，全市872座山体已实现“建档立卡”、分类保护，851处、1824公顷历史遗留矿山生态伤疤得以修复，重披绿装;全市森林覆盖率稳居全省前列，白云湖湿地入选国家重要湿地名录，野生动物种类显著增加，每年冬季，飞抵鹊山水库越冬的天鹅，成为检验美丽济南生态成色的“活指标”。

　　在数字时代，自然资源保护与城市治理也插上了智慧的翅膀。济南市自然资源和规划局建成山东省首个城市信息模型(CIM)基础平台，并完成了覆盖全市域10244平方公里的实景三维建设。这个高精度的“数字孪生”城市，为规划决策、交通治理、应急响应提供了三维立体的可视化支撑，让城市在应对风险时“预判得更准、响应得更快”;加之济南构建的集监测预警、视频监控于一体的地质灾害防治体系，已成功预警多起灾害风险，为人民群众生命财产安全筑起坚固的防线，加速了宜居、韧性、智慧城市的建设进程。

　　征程万里风正劲，重任千钧再出发。济南市自然资源和规划局聚焦“讲政治、守纪律、负责任、有效率”目标要求，努力提升模范机关建设质效，更加自觉地融入城市综合发展大局，以更完善的国土空间规划体系引领城市内涵式发展，以更精准的要素保障服务科技创新和产业升级，以更严格的保护制度守住自然资源安全底线，以更智慧的空间治理提升城市运行效能，以更富温情的规划和服务塑造宜居宜业的人民城市……未来的济南，必将在绿水青山与金山银山的转化中，在高质量发展与高品质生活的交融中，继续书写人与自然和谐共生的现代化城市新典范。